М. В. Щербакова

СОЦИАЛЬНОЕ ЖИЛЬЕ В ЗЕРКАЛЕ АМЕРИКАНСКОЙ ИСТОРИИ

Работа представлена кафедрой политологии.

Научный руководитель - доктор политических наук, профессор Р. М. Вулъфович

Природа и масштаб обязательств общества по обеспечению условий проживания социальных слабых категорий граждан анализируются в статье на примере развития новых тенденций в нормативном правовом регулировании жилищной сферы в РФ и отдельных этапов длинной истории борьбы за государственную поддержку в решении жилищных проблем в США. Эта история ведет от богаделен первых переселенцев-пуритан в XVII веке до масштабных жилищных проектов середины XX столетия и их дальнейшего развития.

The article examines and explains the nature and extent of public obligations to house socially and economically marginal citizens on two examples: the new tendencies in the Russia’s housing regulations and laws and some stages in a long history of the struggle over housing assistance in the USA. This history leads from the almshouses of the XVIIth century Puritans to the massive housing projects of the mid-XXth century and their development later on.

Принятие в конце 1992 года закона «Об основах федеральной жилищной политики»1 , а также введение в действие с 1 января 2005 года нового Жилищного кодекса РФ2 вызвали бурю в российском обществе: население, различные политики, а также многие аналитики резко критиковали основное направление современной жилищной политики, которое достаточно отчетливо отражено в этих нормативных актах. Вместо абсолютной монополии государства на управление жилищной сферой с правом принятия всех стратегических, тактических и оперативных решений постепенно должно было быть достигнуто состояние, при котором основная ответственность за качество условий проживания ложится на самих граждан, а государство берет на себя обязательства по поддержке всех участников процесса с целью оптимизации общих условий их функционирования. Таким образом, с точки зрения принципа субсидиарности, лежащего в основе строения современных социальных систем, государство принимает на себя те обязательства, которые не могут исполняться иными системными акторами в жилищной сфере: гражданами (жителями), объединениями граждан (жителей), жилищными службами (действующими в автономном режиме), частными организациями, работающими в сфере строительства, эксплуатации и поддержания в должном состоянии жилых объектов, и т. п.

Государственный монополизм в жилищной сфере является неотъемлемым элементом патерналистской социальной политики, исключающей необходимость и возможность принятия индивидуальных решений по таким важнейшим вопросам, как занятость, собственность, свобода передвижения, выбор формы и других качествен-

ных параметров жилища. Советская система обеспечения условий проживания граждан отличалась следующими базовыми характеристиками :

1) низким качеством жилья, которое объяснялось экономическими трудностями, а также необходимостью постоянной борьбы с внешними и внутренними врагами, требующей напряжения всех сил и концентрации всех ресурсов;

2) низким уровнем обеспеченности жилой площадью;

3) отсутствием права приобретения жи-лья в собственность (за исключением кооперативного жилищного строительства, возникшего только в последний период существования СССР);

4) централизованным процессом управления всем жилищным фондом, включая его обслуживание, эксплуатацию, финансирование и т. д.

5) низким уровнем затрат населения на жилищно-коммунальные платежи;

6) отсутствием амортизационных накоплений у жилых домов в связи с крайне низким уровнем оплаты;

7) крайне низким качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и работы всех жилищных служб в связи с полным отсутствием какой-либо конкуренции между организациями в жилищной сфере;

8) слабым развитием инфраструктуры, как сетевой, так и социальной, в кварталах нового жилищного строительства.

Все вышеназванные недостатки усугублялись тем, что даже в крупнейших городах России - обеих столицах - Санкт-Петербурге и Москве условия проживания в дореволюционный период были крайне неблагоприятными. В рассматриваемый исторический период плохое жилье было бедой для многих европейцев, но нигде она не

представлялась такой разрушительной, как в крупных промышленных городах России. Жилищные условия характеризовались как нехваткой собственно жилых площадей, так и скверными санитарными условиями. Положение еще больше осложнялось суровыми зимами и зависимостью от деревянных, а не кирпичных или каменных строительных конструкций. Неспособность российских властей всех уровней справиться с жилищной проблемой способствовала развитию революционных тенденций в той же мере, что и алчность работодателей, политический патернализм и надменность самодержавного правительства3.

Согласно Степану Алавердяну4, в 1912 году на каждую московскую квартиру приходилось 8,7 жильца по сравнению с 4,3 в Париже, 3,9 в Берлине, 4,2 в Вене, 4,5 в Лондоне. По Санкт-Петербургу приведена цифра другого автора, которая составляет 7,4 жильца на одну квартиру.

Партийные и советские органы, осуществлявшие управление в течение социалистического периода развития, также оказались не в состоянии решить жилищную проблему. Жилищная сфера оставалась органичной частью советской «экономики постоянного дефицита», как характеризуют ее многие зарубежные исследователи5. Жилье предоставлялось по различным нормативам, являясь одним из наиболее дефицитных «товаров».

Как указывалось выше, жилищная проблема стояла остро в начале XX века и в европейских странах, где достаточно рано государство обратило внимание на социальные проблемы бедных слоев общества. Однако уже в конце 20-х - начале 30-х годов дешевый труд и дешевые материалы позволили значительно понизить стоимость жилья в европейских городах. Вновь создававшиеся организации - строительные общества, публичные и неприбыльные жилищные агентства - использовали представившиеся возможности. В результате резко и достаточно быстро произошло улучшение жилищных условий широких слоев на-

селения. Английский исследователь городской политики Питер Холл приводит пример Лондона, считая, что именно в этом европейском городе большинство проблем развития данного периода нашли наиболее четкое отражение6. Анализ процессов данного периода показывает, что одной из наиболее активных движущих сил этого развития был рынок, что не исключало, однако, стимулирующей и регулирующей роли государства.

Совершенно иной путь развития прошла система социального и субсидируемого жилья в США. По сравнению с другими западными странами, в США меры по субсидированию жилья для граждан с низкими доходами начали вводиться гораздо позже, осуществлялись непоследовательно и только в незначительном объеме. В конце XX столетия лишь 2% населения США проживали в социальном жилье, в то время как в европейских странах эта цифра достигала 20%7.

В США, где в своде этических норм преобладает индивидуализм, выражающийся в том числе в стремлении иметь свой собственный дом, социальное жилье создает один из основных конфликтных моментов в американской культуре. В связи с этой проблемой задаются различные, часто неприятные вопросы: как должны жить американцы, где они должны жить, с кем они должны жить по соседству. В целом перед органами власти встает необходимость давать ответы на эти вопросы. Социальное жилье представляет собой одновременно комплекс физических объектов и связанных с ним идей, являясь, таким образом, и продуктом, и катализатором острейших конфликтов: локальных (на местном уровне), региональных (на уровне штатов), общенациональных (на уровне всего государства).

Основу этих конфликтов формирует фундаментальное противоречие между формой и назначением субсидируемых государством жилых комплексов и районов и идеологией общества, которое превыше всего ставит такие ценности, как индиви-

дуальное домовладение и ничем не ограниченное функционирование свободных рынков. Индивидуальные свободы гарантированы в США на протяжении длительного периода, усилия органов управления в жилищной сфере всегда были направлены на поддержание этих свобод. В данном контексте сама идея социального жилья создает дополнительное напряжение. В этой связи К. К. Маркус отмечал: «Америка - место, где живут люди, добившиеся всего собственным трудом, и т. к. дом воспринимается (скорее бессознательно) как символ своего хозяина, то не должно вызывать удивление то сопротивление, которое оказывается самой идее предоставления людям социального жилья. Образ первопроходца, расчищающего территорию для строитель -ства собственной хижины, еще не исчез из памяти. Культура, пронизанная этим образом, самоидентификация с собственным домом очень сильна. Пронизанное этим сознанием общество порицает тех, кто не по своей вине не в состоянии сам построить, купить или снять для себя дом»8.

В то время как никто не считает стыдным принадлежать к тому большинству американских семей, которые ежегодно получают десятки миллиардов долларов финансовой поддержки федерального пра-вительства в качестве налоговых льгот, связанных с домовладением, позорное пятно проживания в социальном жилье лежит на том меньшинстве, которое вынуждено пользоваться помощью властей. Как подчеркивают американские исследователи жилищной политики9, ирония заключена в данном случае в том, что жилье, которое именуют «субсидируемым», в действительности получает лишь малую долю правительственных субсидий. Укорененная в американской культуре объективная необходимость рассматривать вопрос предоставления жилья как вопрос его приобретения, как ответственность частного лица, государство, субсидирующее ссуды и кредиты на приобретение жилья, должно выступать как партнер индивидуальной инициативы, не

имеющий права решающего голоса, а не как ее замена. Проекты по строительству субсидируемого напрямую государством жилья противоречат этой американской традиции полностью. Трактовать политическое и социальное значение этого явления в жизни Америки можно, только анализируя гораздо более глубокие корни процессов, протекавших в американской истории задолго до появления первых социально ориентированных жилищных проектов.

Многие американские историки, политологи и социологи находили объяснение медленного развития и ограниченную эффективность социальных институтов, поддерживаемых правительством, в США в традиционных для нации либеральных ценностях - делали акцент на личной свободе, частной собственности, добровольности ассоциаций. Так, Л. Хартц видел идеологические корни «американской исключительности» в развитии общества «нового типа», развивавшегося изолированно от конфликтов, характерных для средневековой Европы10. Однако понимание данной проблемы в целом требует комплексного подхода, т. к. политическая практика проведения субсидируемых жилищных проектов в целом тесно связано с национальной традицией: в данные проекты в наибольшей степени включались граждане, чья деятельность в прошлом или жизненная ситуация в настоящем признавались «достойными» предоставления им соответствующей помощи. Оценка «достоинства (заслуг)», выраженная языком законодательства, сформулированного бесчисленными реформатора -ми, идеологически сохраняет тесную связь с иерархией домашней среды, где односемейный дом на собственном земельном участке остается высшей ценностью.

Американское общество по-прежнему не решается принять на себя обязательства по проведению широкомасштабной программы по обеспечению жилищных условий граждан с низкими доходами, что свидетельствует об амбивалентности подхода к данной проблеме и служит источником

дискуссий о том, что доступ бедняков к жилью должен быть ограниченным, а также о том, должны ли определяться места их проживания, форма жилищ.

Позор, связанный с проживанием в социальном жилье, построенном в рамках проектов в XX столетии, является наследием долгой американской традиции «презрения» к бедным в социально-пространственном смысле. Задолго до появления первых социальных жилищных проектов в муниципалитетах существовали «бедные, живущие по соседству», т. е. нуждающиеся люди, которые были неспособны или не желали соблюдать правила, установленные для производства или поведения в общине, к которой они принадлежали. По отношению к ним лидеры местного сообщества признавали определенные обязательства и оказы -вали им помощь или пытались с начала XIX века сделать их объектом различного рода реформ11. По мере того как обязательства по отношению к «бедным соседям» переходили из сферы ответственности местного сообщества, которое исходило из идеи христианского долга, в сферу обязательств органов государственной власти, преследующих цель установления общественного порядка в интересах граждан, «бедных соседей» оттесняли все дальше от места житель -ства привилегированных слоев.

Уже во второй четверти XIX века при принятии решения о том, где размещать бедняков, находившихся на содержании общества, городские служащие могли опираться на целый ряд учреждений, действовавших как своеобразные фильтры: богадельни и исправительные дома становились архитектурной и символической средой для классификации зависимых в социальном и экономическом отношении людей в соответствии с предполагаемыми причинами возникновения их зависимости. Эти новые учреждения скорее определяли их зависимость как результат личных недостатков, требующих особого воздействия (например, принудительного труда или перевода в более уединенное место),

чем следствие случайных неудач и ударов судьбы.

В двух отношениях проекты социального жилищного строительства являются наследниками таких схем социальной классификации с моральной точки зрения. Начиная с конца 30-х годов XX века и, как минимум, до середины 50-х годов мэры городов постоянно использовали проекты для вознаграждения наиболее заслуживающих этого городских работающих бедняков12. Вместо того чтобы использовать социальное жилье для помощи безработным, органы управления жилищной сферой, следуя политике Конгресса США, заселяли первые дома, построенные в рамках публичных проектов, стабильными полными семьями, ограниченная платежеспособность котор ых считалась следствием задерж -ки социальной мобильности в связи с Великой депрессией, Второй мировой войной и дефицитом жилья в послевоенное время, а не личных недостатков или лени. Многократно и намеренно власти отказывали в предоставлении жилья множеству «бедняков, живущих по соседству», с которыми были связаны нежелательные дополнительные финансовые или моральные риски. В связи с тем что они не располагали достаточными средствами для приобретения собственного жилья, их признавали также слишком бедными для получения социального жилья. Публичное жилье рассматривалось как неподходящее место «для бедняков, живущих по соседству». Действительно безработные и те, кто уже не мог работать, имели возможность, если это получалось, искать утешения с помощью других программ Новой политики13, таких как программа по освобождению от работы или социальная помощь.

Как и можно было ожидать, первая когорта тщательно отобранных жителей социальных жилых домов нуждалась в таком субсидировании лишь на короткий срок. После того как они покинули это жилье, городские власти уже не могли избежать предоставления освободившегося жилья

наиболее нуждающимся жителям. Под давлением групп по защите прав человека к середине 60-х годов практически все органы управления жильем отменили общий запрет на заселение незамужних матерей и взамен сформировали новую схему класси-фикации граждан, претендующих на социальное жилье, по моральным основаниям.

Неформально все публичные жилищные проекты были разделены на «хорошие» и «плохие», в зависимости от характеристик проживающих в них людей. К категории «хороших проектов» были отнесены дома для «достойных бедных», а к категории плохих - своеобразные «склады» для тех людей, чьи несчастья (зависимость от социального пособия, «разрушенные» семьи, правонарушения) рассматривались как их собственная вина. Так как репутация отдельных жилых комплексов складывалась как «хороших» или «плохих», то чиновники жилищных отделов осуществляли жесткий контроль над тем, кого и куда следует направить.

Обобщая все вышесказанное можно сделать вывод о том, что публичные проекты жилищного строительства стали еще одним полем, на котором американское общество оценивало и позже переоценивало природу и масштаб своей помощи тем, кого назвали «бедными соседями». Органы управления публичным жилищным фондом, так же как и публичные агентства XIX века, осуществляли свои проекты таким образом, что все больше увеличивали архитектурную дистанцию между социальным и субсидируемым жильем и доминирующим культурным идеалом односемейного дома.

Весь сложный путь развития социального жилья, начиная с первых пуритан, высадившихся на американской территории, и вплоть до крупных социальных жилищных проектов XX столетия, прошла большая часть крупных городов Америки, в том числе один из старейших городов США - Бостон. Этот путь можно отчетливо проследить начиная с XVII века, оценить результаты, достигнутые почти за три столетия, а

также новые тенденции развития в последние десятилетия XX века14.

Путь этот был далеко не простым, о чем свидетельствуют сложные проблемы крупных социальных жилищных комплексов, анализируемые в работе американского исследователя Л. Дж. Вейла. В феврале 1975 года Правовое управления Большого Бостона (ПУББ) вынесло на рассмотрение Бостонского Жилищного Суда дело «Армандо Перец против Бостонского жилищного управления». В марте главный судья П. Дж. Геррити принял решение в пользу истцов, подробно изложив в своем решении степень упадка данного жилищного комплекса: «Осмотр показал, что в каждом из зданий в районе Мишн Хилл практически все стекла на лестничных клетках разбиты с первого до последнего этажа; из всех мусоросжигательных печей огонь вы -рывается на высоте детского роста, дым и сажа из мусоросжигательных печей загрязняют воздух, дороги и тротуары разрушены, отсутствуют целые участки, так что автомобили движутся через детские площадки, специально отведенные для детей... Кроме того, по словам управляющего в жилом комплексе отмечены случаи упот-ребления тяжелых наркотиков»15...

Судом были рассмотрены многочисленные случаи нарушения Санитарных правил содержания социального жилья, которые были признаны следствием вандализма, а также финансовой неспособности Жилищного управления справиться с текущей эксплуатацией домов, заменой амортизированных систем отопления, санитарно-технического оборудования, электрических сетей и других систем жизнеобеспечения. Условия проживания в некоторых квартирах суд признал настолько недопустимыми, что немедленное переселение жителей было неизбежным. Одновременно было установлено, что в тех местах, где пустующие квартиры подверглись нападению вандалов, скопление не вывезенного жилищными службами мусора, незакрытые мусоросжи-гательные печи представляли опасность с

точки зрения эпидемиологической и пожарной безопасности. Суд отметил также высокий уровень криминальной опасности, которая делает жилые кварталы непригодными для проживания. В заключение суд констатировал, что заселение данных кварталов в рамках политики концентрации в одном месте жителей определенной категории (например, афроамериканцев, или чернокожих, как их называли в те годы) и сдача жилья в аренду (вместо приобретения его в собственность) приводит к усилению расовой сегрегации населения в городе16.

Решение судьи Геррити требовало от Жилищного управления решения каждой из выявленных проблем, разработки плана необходимых действий. Однако к концу мая судья решил, что Жилищное управление недостаточно компетентно для осуществления этой деятельности и предписал назначить на должность внешнего управляющего Р. Б. Виттлеси. Судья попросил его, сторонника реформ в жилищной сфере, разработать долгосрочную программу и среднесрочный план для принятия судебных решений, необходимых для изменения собственно принципов и методов работы Жилищного управления.

Вначале Жилищное управление не обратило особого внимания на случай Пере-ца. Виттлеси позднее вспоминал, что ни судебное решение, ни его собственное на -значение в качестве директора не были основанием для того, чтобы уделять этой проблеме особое внимание в протоколах управ -ления. Они рассматривали этот случай только как борьбу за получение большего финансирования и никогда не принимали это всерьез.

Тем не менее в 1976 году высшая судебная инстанция штата Массачусетс отмени -ла часть решения по делу Переца, направленную против чиновников штата, и освободила штат от выделения финансирования в размере 100 тысяч долларов. Утрата перспективы дополнительного финансирования привела к сдвигу от планирования масштабной реконструкции к улучшению

в системе менеджмента в предоставлении услуг, по эксплуатации и в выполнении других функций. Новое управление и Жилищный комитет выступали теперь в качестве конкурентов.

Все мероприятия, проводившиеся в период с 1976 до 1980 года, не привели к желаемым результатам. Оздоровление указанных кварталов не произошло, что вело к еще большей их деградации. Это потребовало от городских властей формирования более эффективной системы управления социальным жилищным фондом.

В феврале 1980 года исполнительным директором Жилищного управления Бостона стал Л. X. Спенс17. В качестве объекта управления он получил 17 тысяч единиц ветхого жилого фонда, бюджет с многомиллионным дефицитом и неуправляемый бюрократический аппарат численностью 700 человек. В сфере его ответственности ока -зались 10% всего жилого фонда города, а также жилье 25% городских бедняков, которые по-прежнему были привержены домам в этом архипелаге публичных проектов. Четвертому по величине в стране жилищному управлению был подчинен жилищный фонд, четвертая часть которого пустовала и часто находилась в нежилом состоянии. Эта доля незаселенного и покинутого жилья вдвое превышала аналогичные показатели в любом другом городе США. Кроме того, десятки миллионов долларов, размещенных в фондах модернизации жилья предыдущей администрации, остались неизрасходованными, осели внутри дезорганизованной и страдающей дефицитом системы18.

Не углубляясь в анализ дальнейших событий, на основе наблюдений Л. Дж. Вейла, можно констатировать, что и в настоящее время, в начале XXI века, в США сохраняется амбивалентное отношение к функции социального жилищного фонда в современном обществе: с одной стороны, признается необходимость улучшения условий проживания граждан с низким уровнем доходов, но с другой сам низкий уровень до-

ходов считается не столько результатом определенного состояния экономической системы (например, напряжения на рынке труда), сколько следствием дефектов, присущих самим гражданам. Таким образом, проживание в социальном жилье представляется своего рода недостойным активного гражданина, а достойные для предоставления социального жилья отбираются на основе заслуг перед обществом.

Подобная идеологическая основа соци-

ально ориентированной жилищной политики резко расходится с культурными стереотипами российского общества, что затрудняет как оценку результатов осуществ-ления патерналистской политики советского периода, так и выработку новой системы представлений о распределении политических ролей в жилищной сфере между акторами (в том числе гражданами) в новых условиях либерализации политических и экономических отношений.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Об основах федеральной жилищной политики / Закон Российской Федерации № 4219-1 от 24.12.1992 // http://www.nntu.ru/RUS/zakon/federalzak/4219-11992fz.htm

2 Жилищный Кодекс РФ / Федеральный закон № 188 от 29.12.2004 // http://www.akdi.ru/GD/ proekt/094885GD. SHTM

3 Рубл Б. А. Самый неблагоустроенный город в Европе // Рубл Б. А. Стратегия большого города. М.: Московская школа политических исследований. 2004. С. 321-350.

4 Информацию Алавердяна, выпускника Московского торгового института армянского происхождения, которому в 1915 году власти запретили защищать диссертацию о жилищных условиях в Москве, приводит Б. А. Рубл. См.: Рубл Б. А. Указ. соч. С. 322.

5 В своей более ранней работе «Ленинград. Формирование советского города» тот же Б. Рубл, посвятивший многие годы изучению советских городов и различных этапов их развития, пишет: «Значение в политической экономии социализма бюрократических стратегий, направленных на обеспечение стабильности труда и капитала, объясняется, по крайней мере частично, хроническим дефицитом ...». См.: Leningrad. Shaping a Soviet City. Berkley, Los Angeles, Oxford: University of California Press, 1990. P. 188.

6 Hall P. The City of the By-Pass Variegated // Hall P. The Cities of Tomorrow. London: Blackwell, 2001. P. 48.

7 Vale L. J. From the Puritans to the Projects: Public Housing and Public Neighbors. Cambridge MA: Harvard University Press, 2000. P. 6.

8 Cooper C. C. The House as Symbol of the Self // H. Proshansky at al. Environmental Psychology. NY: Holt, Rinehart and Winston, 1976. P. 438.

9 Vale L. J. Op. cit. P. 8.

10 Hartz L. The Liberal Tradition in America. NY: Harcourt, 1955.

11 Термин “бедняки, живущие по соседству” в целом носит нейтральный характер, но с включением оценочного элемента «бедности» приобретает, как и многие другие термины, рассматривающиеся как просто описательные, оттенок «клейма». На эту опасность указывает, например, X. Дж. Ганс. См.: Gans H. J. The War Against the Poor: The Underclass and Anti-Poverty Policy. NY: Basic Books, 1995. P. 18-26.

12 Данный подход впервые был использован в России после октября 1917 года, когда в «буржуйские квартиры» вселялись «заслуженные» пролетарии, большевики, солдаты и т. п. Впоследствии, учитывая то, что единственной возможностью улучшения жилищных условий было «получение квартиры», существовали различные варианты: профессорские квартиры, квартиры для ответственных работников и т. п. Знаменитые дома: «Дом на набережной в Москве», «Дом старых большевиков» в Ленинграде представляли собой такого типа «наградное» жилье.

13 Название «Новая политика» применяется в целом к политическому курсу, проводившемуся Президентом США Ф. Д. Рузвельтом для выхода страны из Великой депрессии. Главным элементом этой политике стала активная роль государства в регулировании экономической сферы, что

резко расходилось с традиционной для США «рыночной свободой». В жилищной сфере большие публичные проекты по строительству социального жилья были одним направлений выхода из кризиса.

14 Подробно все этапы развития публичного жилья в Бостоне анализируются в книге Л. Дж. Вейла. См.: Vale L. J. Op. cit. P. 11-12.

15 Whittlesey R. Report of the Master in the Case of Perez v. Boston Housing Authority. Boston, 1976.

P. 94.

16 Материалы суда приводятся в книге Л. Дж. Вейла. См.: Vale L. J. Op. cit. P. 338-339.

17 Спенс Льюис Харвуд (по описанию Вейла) - в момент занятия должности 33-летний харизма-

тик, выпускник Гарварда, завоевавший славу как руководитель жилищного управления в Кембридже (небольшой городок недалеко от Бостона, где расположен Гарвардский университет).

18 Vale L. J. Op. cit. P. 347.