© Е.Г Васильева, 2008

УДК 316.334.3 ББК 60.524

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ МОДЕЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Е.Г. Васильева

В статье в качестве основных субъектов оптимальной модели региональной социальной политики рассматриваются и государственные, и негосударственные институциональные структуры, специфические функциональные задачи данных структур, а также подчеркивается необходимость создания нормативно-правовых основ межсекторного взаимодействия в социальной сфере.

Ключевые слова: социальная политика, регионы России, социальное управление, государственное регулирование, модели социальной политики, социальная сфера.

Активизация позиции государственных органов власти в области социального обеспечения и защиты, увеличение масштабов финансирования проектов социальной сферы, внедрение инновационных социальных технологий в процессе решения социальных проблем, а также оживление общественной дискуссии по вопросам социальной политики -характерные приметы современной России. Данная ситуация является отражением социальных изменений, стимулируемых действием федеральных законов N° 131 от 06.10.2003 («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и № 122 от 22.08.2004 [«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»], в соответствии с ко-

торыми происходит передача значительной части полномочий в сфере социальной политики с федерального на региональный уровень. В связи с проводимой административной реформой социальная политика становится приоритетной задачей деятельности региональных органов государственной власти и местного самоуправления, что, в свою очередь, определяет необходимость концептуального обоснования модели данной политики с учетом основополагающих принципов, легитимированных на общегосударственном уровне управления.

Разработка элементов региональной модели социальной политики в практическом плане уже активно ведется: в подавляющем большинстве субъектов Федерации приняты долгосрочные программы социально-экономического развития, ориентированные на поддержку системообразующих производств и, следовательно, увеличение налоговых поступлений в региональные бюджеты, которые, в свою очередь, могут быть использованы для увеличения объема финансирования социальных программ. В то же время фактически региональная практика социального управления воспроизводит новую парадигму социальной политики с некоторым «запаздыванием». Это во многом определяется доминирующей экспертной позицией «экономикоцентрического» видения проблем, акцентированием внимания на си-

стеме экономических показателей развития территории, что является существенным недостатком с точки зрения результативного управления социальной сферой. Данная установка проявляется в структурной организации органов исполнительной власти, в выборе приоритетных региональных программ, в оценке практик социальной активности хозяйствующих субъектов и управляющих подсистем регионального уровня как заслуживающих или не заслуживающих социального признания (легитимации) и распространения. Так, например, стратегии социально-экономического развития территорий акцентируют внимание на показателях роста валового продукта, объеме товарооборота, увеличении налоговых сборов и финансовых вложений, а собственно социальные составляющие - инвестиции в человеческий капитал - «прописаны» в них явно недостаточно. Такая же тенденция наблюдается в разработке и оценке социально-ориентированных программ регионального уровня.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, определяется устойчивой традицией социального управления, сохранившейся еще с советского времени, а с другой стороны, отражает сложность и противоречивость процесса трансформации российского общества. Говоря о процессах развития социальной сферы в постсоветский период, следует разграничивать как минимум два этапа: период с 1992 по 1999 г., когда управление данной сферой строилось по «реактивному принципу», и период с 2000 по 2003 г., который характеризуется разработкой новой модели социальной политики, обеспечивающей эффективное решение ключевых социальных проблем в условиях относительной стабилизации рыночных процессов и достижения определенного экономического благополучия.

Отличительной особенностью современного периода является то обстоятельство, что сегодня мы можем зафиксировать, с одной стороны, своеобразное «возвращение» государства в социальную сферу, а с другой стороны, отказ от свойственных предыдущим периодам уравнительно-распределительных или ситуативно-проектных принципов социального управления. Уравнительно-распределительный, «валовой» подход,

предполагающий равномерное распределение нарастающих ресурсов в «традиционных» целевых группах, нуждающихся в социальной поддержке (пенсионеры, инвалиды, бедные и т. д.), без учета объективной социальной динамики и процессов внутригрупповой дифференциации и стратификации, является органическим продолжением методов экономического планового хозяйствования, характерных для социального общества в сфере социального управления. Ситуативно-проектный подход, сложившийся в переходный период и, на первый взгляд, ориентированный на более рациональное использование (освоение) ресурсов на основе их «точечного» распределения с учетом наиболее актуального (острого) на данный момент времени социального запроса (объективного неблагополучия отдельных социальных подгрупп, фиксируемого общественным или экспертным мнением), оказывается в перспективе не менее затратным, поскольку характеризуется несистемным распределением средств и ориентацией на решение тактических, а не стратегических задач социальной политики, а также вследствие своей зависимости от политической конъюнктуры (интересов групп, использующих социальные лозунги в борьбе за влияние).

Сущностные характеристики новой социальной политики определяются, на наш взгляд, во-первых, «возвращением государства в социальную сферу, а во-вторых, попыткой создания дополнительной институциональной подсистемы - выстраивания альтернативной, сетевой технологии решения социальных проблем на основе использования общественных инициатив некоммерческих организаций и бизнес-структур.

Возрастание значимости государства в регулировании социальной сферы находит свое обоснование в системной концепции социальной политики, которую можно определить как политику сбалансированных общественных потребностей. Сбалансированная социальная политика применительно к современным российским реалиям выражается в следующих принципах:

1. Оптимальное сочетание либерализма и социальных гарантий, обеспечивающих эффективное рыночное развитие общества.

2. Безусловное соблюдение гарантированного минимума предоставления социальных благ, не просто отвечающего праву личности на жизнь, но обеспечивающего воспроизводство основных смысложизненных ценностей - семьи, труда, здоровья, образования, досуга.

3. Мобилизация социального потенциала общества на основе регулирования рынка труда, развития системы образовательных, медицинских, культурно-досуговых услуг, способствующих позитивной социальной мотивации.

4. Признание семьи в качестве приоритетного объекта государственной социальной поддержки.

5. Эффективное управление социальной сферой на основе перехода к проектно-целевому бюджетному финансированию.

6. Привлечение альтернативных (негосударственных) социальных структур к решению социальных проблем, разработке и реализации социальных технологий, отвечающих принципам сбалансированной социальной политики.

7. Повышение социальной ответственности бизнеса.

8. Функциональная рационализация управления, разграничение полномочий и ответственности всех субъектов социальной политики.

Сбалансированная социальная политика связывает социальную ответственность государства прежде всего с предоставлением населению определенного, законодательно регламентированного набора социальных благ - гарантированного социального минимума. При этом в последние годы государство все больше освобождается от узкоуправленческих функций, связанных с распределением средств на уровне конечных потребителей, сосредоточиваясь на регулировании институциональных взаимодействий в социальной сфере. Но это не уменьшает, а, напротив, увеличивает сферу компетенции государства, выступающего в качестве гаранта сбалансированной социальной политики и основного субъекта-носителя социальной миссии. С одной стороны, государство поддерживает и контролирует некоторые общие правила игры, не препятствующие процессам социального саморегулирования в решении

задач социальной защиты и поддержки населения. С другой стороны, оно устанавливает приоритетные направления сбалансированной социальной политики и разрабатывает технологии дополнительного бюджетного финансирования, исходя из актуальных общественных потребностей в форме целевых программ (приоритетные национальные проекты). Статистика государственного бюджета наглядно демонстрирует, что в последние годы неуклонно растет доля расходов, направляемых на социальную сферу.

Можно выделить несколько причин, определяющих возрастание внимания государства к проблемам социальной политики.

Во-первых, социально-политическая функция является одной из ключевых государственных функций, оправдывающих общественную необходимость или предназначение института государства в самом высоком смысле. Понимая под социальной политикой систему мер, обеспечивающую решения во всех сферах, представляющих социальные потребности общества и его слоев, мы должны исходить и из необходимости дополнительного регулирования процесса принятия данных мер вследствие существующего конфликта социальных интересов и дефицита социальных благ. Несмотря на многочисленные споры о том, насколько хорошо или плохо государство может реализовать в принципе (или реализует фактически) управленческие функции в социальной сфере, идея социальной миссии государства как института, обеспечивающего регулирование и согласование интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей для устойчивого и сбалансированного развития общества в целях реализации долговременных стратегий его развития, а также выражение и согласование коллективного и индивидуального интереса при разработке указанных стратегий, не подвергается сомнению. Социальное государство рассматривается в качестве неотъемлемого элемента современного демократического общества как «идеального типа», отражающего доминирование гуманистической парадигмы в трактовке исторического развития человеческого сообщества.

Во-вторых, активизация государства в сфере социальной политики является призна-

ком укрепления самой государственности, коренится в системной стабилизации современного российского общества, которое благодаря относительно благополучному (без социальных взрывов, массовых революций и войн) завершению процесса радикальных рыночных преобразований получает новые возможности развития. Обращение государства к проблемам образования, здравоохранения, социального обеспечения оказывается возможным благодаря достижениям национальной экономики, открывающим перспективу более качественного решения традиционных социальных проблем.

В-третьих, необходимо указать на переосмысление сущности и содержания социальной политики государства, которое происходит сегодня во всем мире. Фактически это означает попытку совмещения идеоло-гем «социального государства» и «социального менеджмента» в практике социального обеспечения и защиты. Необходимость такого совмещения задается реалиями сформировавшегося глобального рынка, который диктует национальным государствам свои правила игры. Главным правилом, безусловно, является требование эффективности, и с этим требованием столкнулось большинство развитых в промышленном и социальном отношении государств. В современных условиях ведущую роль играет требование эффективности социальной политики, которое применительно к управляющей подсистеме трансформируется в принцип функциональной рациональности применяемых социальных технологий.

В этой связи следует заметить, что требование эффективности в определенной мере нивелирует принцип всеобщности социальной поддержки. С данным обстоятельством большинство индустриально-развитых стран столкнулось уже в 80-90-е годы ХХ века. Общество «всеобщего благоденствия» оказалось точно такой же фикцией как и коммунистическое, а страны наибольшего экономического благополучия демонстрируют отступление от высоких гуманитарных стандартов - идеи самоценности человеческой личности и защиты права каждой личности на социальную поддержку. В действительности социальная политика наиболее развитых государств все в

большей степени подчиняется принципам ин-клюзивности: в первую очередь обеспечиваются права гражданина, но не права личности. На социальную защиту могут рассчитывать лишь те, кто являются гражданами (потенциальными гражданами) страны и в той степени, в какой они признаны государственными инстанциями в качестве нуждающихся в социальной поддержке.

Таким образом, следует констатировать, что наблюдаемый «возврат» государства в социальную сферу вовсе не означает возврат к социалистическим методам регулирования социальной сферы, но определяется общемировыми тенденциями развития социального государства в условиях глобализирующегося мира. Изменение роли государства в направлении регулирования системы институциональных взаимодействий задается в первую очередь необходимостью эффективного менеджмента на всех уровнях реализации мероприятий социальной политики.

Требование функциональной рационализации управленческой деятельности в области социальной политики определяет и вторую принципиальную особенность новой концепции социальной политики, которая особенно важна для моделей регионального уровня. Формирование региональной модели сопровождается постановкой вопроса об определении области компетенции основных субъектов социальной политики, в том числе включении в сферу традиционных управленческих взаимосвязей, образуемых государственными (структуры федерального, регионального, муниципального уровня), производственными (предприятия крупного, среднего и малого бизнеса) и общественными (партии, профсоюзы) структурами новых институциональных образований - некоммерческих организаций, благотворительных фондов, различных социальных инициатив бизнес-структур. Усложнившаяся система взаимодействий социальной сферы, характерная для современного общества, отражена на рисунке.

Главной отличительной особенностью современного периода является поиск и развитие адекватных современным рыночным условиям технологий взаимодействия государственных («традиционно» занимающихся решением социальных проблем) и негосудар-

МИКРОУРОВЕНЬ

Усложнившаяся система взаимодействий социальной сферы, характерная для современного общества

ственных структур (организаций сектора НКО, альтернативных инициатив, благотворительных проектов), обеспечивающих новое качество управления в социальной сфере - управления более гибкого, динамичного, реализуемого по принципу «сетевого» воздействия и ориентированного в первую очередь на ресурсосбережение. В новой концепции социальной политики данные институциональные структуры рассматриваются в качестве инструмента более тонкой настройки для фиксации актуальных социальных притязаний и массовых ожиданий, а также процесса их объективации в эффективных социально-управленческих технологиях, отвечающих принципам «рационального социального менеджмента», то есть малозатратных и результативных. Включение новых институциональных структур в сферу социальной политики предопределяет и изменение традиционных процедур разработки значимых решений посредством легитимации и развития процедур общественной экспертизы, позволяет учитывать новые социальные инициативы и благотворительную помощь со стороны бизнеса. В конечном счете оно приводит к значительному расширению спектра и объемов социальной поддержки в обществе прежде всего посредством сетевого охвата данной поддержкой

тех групп и слоев, которые не «охватываются» традиционными формами.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, возможно определить последовательность действий (этапов) в формировании эффективной модели социальной политики регионального уровня. Принятие планов социально-экономического развития территорий, которое по существу явилось первым шагом, может рассматриваться лишь только в качестве первоначальной необходимой основы формирования данной модели, которая должна иметь собственно-социальное содержание и отличные от традиционных экономикоцентрических показателей целевые приоритеты.

Соответственно, сегодня речь должна идти о разработке обоснованной концепции управления социальной сферой на основе развития сетевых социальных технологий и при сохранении доминантной роли государственных учреждений социальной защиты и поддержки. Это позволит преодолеть хаотичность, непоследовательность социальных решений, принимаемых на региональном уровне, а главное, устранить противоречивость и все еще доминирующий патернализм в решении социальных проблем. При этом наиболее важным шагом представляется

разработка нормативно-правовых основ регулирования процесса и принятие единого Социального кодекса Волгоградской области. Обязательными составными элементами концепции региональной модели социальной политики должны стать:

1. Законы о региональной социальной поддержке целевых групп населения, особенно нуждающихся в защите.

2. Законы, определяющие порядок институционального взаимодействия ответственных структур, включенных в социальную сферу и направленных на оптимизацию межсекторного взаимодействия в процессе решения основополагающих задач федеральной и региональной социальной политики.

3. Закон, регулирующий процесс реализации социальной экспертизы.

MAIN PRINCIPLES FORMING THE MODEL OF REGIONAL SOCIAL POLICY

E.G. Vasiliyeva

The article considers governmental and non-governmental institutional structures and specific functional tasks of these structures as the main subjects of optimal model of regional social policy. The author pays attention to the establishing of regulatory and legal foundations for intersectoral cooperation in the social sphere.

Key words: social policy, regions of Russia, social management, government control, models of social policy, social sphere.