УДК 316.43:338.24. (1-21-3)

К.Е. Васильев

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АНАЛИЗА И ОЦЕНКИ УРОВНЯ БЕДНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

Анализируются основные признаки бедности и малообеспеченнос-ти населения России, дается их оценка, определяются пути и методы снижения уровня бедности.

В современных условиях России чрезвычайно возросло значение более глубокого, всестороннего и дифференцированного изучения различных слоев и групп населения. Вопрос этот непосредственно связан с реализацией социальной политики в государстве, с совершенствованием и формированием новых черт и специфики образа жизни населения. Особое внимание привлекают процессы все явственнее ощущаемого ныне имущественного расслоения, дифференциации населения по материальному, имущественному принципу, а также устойчивого старения, снижения воспроизводства населения. В наши дни в этих областях произошли весьма значительные изменения. Вследствие этого весьма актуальными представляются проблемы малоимущего, нетрудоспособного и бедного населения.

Говоря о понятийном аппарате, следует отметить, что категория «бедность» имеет достаточно много разновидностей. В общем, она означает получение дохода в денежной или натуральной форме в объемах, недостаточных для удовлетворения основных жизненных (биологических) потребностей - жилье, питание, одежда, услуги. Внутренние различия при этом связаны, прежде всего, с тем, что крайняя бедность носит практически хронический характер и имеет маловероятную возможность выхода

Общество

Terra Humana

на существующий прожиточный минимум. Как показывают обследования бюджетов домашних хозяйств, бедность в наши дни носит многопрофильный характер и определяется местом проживания, социальными категориями, статусом занятости, образовательным уровнем и другими фактора-ми1. В то же время, не смотря на различные в содержательном отношении категории бедности в регионах России, в последний период достаточно быстро сформировались слои населения, определяющие социальный портрет бедности в целом. Динамика малоимущего и крайне бедного населения носит синхронный характер, имеет общую тенденцию к росту и, как правило, к сезонному увеличению в первом квартале каждого года. Отсюда вытекает вывод, что если отношение к малоимущему населению страны не изменится, не будут приняты соответствующие меры для улучшения сложившейся ситуации, не будет проводиться более взвешенная, рациональная политика в области обеспечения населения, осуществления его адресной социальной поддержки, то в социальном секторе может сформироваться мощный слой обездоленных.

Наибольший теоретико-методологический интерес в области исследования категории бедного населения представляют, в основном, следующие аспекты. Во-первых, численность бедного населения (как показатель масштаба рассматриваемой проблемы), тенденции и факторы ее изменения; во-вторых, уровень, характер и источники материального обеспечения бедного населения; в-третьих, структура и специфика их потребностей, формы и способы удовлетворения нужд и запросов этой группы населения.

При этом умение выделить главные проблемы и те, которые можно решить управленческим воздействием, позволяет не только предвидеть социально-демографическую ситуацию, но и активно на нее влиять. В то же время действенность и эффективность мероприятий, реализующих определенную социальную политику в отношении бедных, существенно зависит от того, в какой мере они опираются не только на теоретические модели и нормативные построения, но и на анализ конкретной реальной ситуации. Такой анализ чрезвычайно важен для выявления нерешенных проблем и их профилактики.

При анализе социально-экономического положения и состояния социальной защиты бедных петербуржцев, например, неизменно учитываются следующие факторы:

- изменения в социально-демографической структуре населения Санкт-Петербурга;

- изменения в уровне и качестве жизни населения Санкт-Петербурга, в структуре занятости;

- современное состояние, специфика и основные проблемы существующей системы социальной защиты петербуржцев2.

В наши дни основную часть непроизводительного, а следовательно и малоимущего, бедного населения составляют нетрудоспособные по возрасту.

Данная тенденция проявляется, прежде всего, как результат устойчивого старения населения, снижения рождаемости и роста продолжитель-

ности жизни. В силу этого качественные изменения в возрастной структуре населения во всей полноте ставят перед наукой и практикой проблемы бедного населения - одного из важнейших элементов социально-экономической структуры общества.

В настоящее время в результате так называемой монетизации реальные денежные доходы населения России (за вычетом обязательных платежей, скорректированных на индекс потребительских цен) значительно сократились. Действительная среднемесячная заработная плата одного работника также заметно уменьшилась. Для большинства пенсионеров ощутимо сократился и средний размер назначенных пенсий. Сложившиеся структурные изменения в доходах и расходах населения свидетельствуют о преимущественной переориентации в использовании денежных средств на решение проблемы жизнеобеспечения, выживаемости3.

Другим следствием опережающего роста величины прожиточного минимума по отношению к увеличению доходов является внутригрупповое имущественное расслоение населения, что отчетливо проявляется на примере малоимущего населения, чьи доходы ниже прожиточного минимума (а также в росте этой категории, как в абсолютном, так и в относительном исчислении). Причем, если относительное сокращение населения с доходами ниже прожиточного минимума следует рассматривать как положительное явление, то имущественное расслоение внутри этой группы, резкое увеличение категории крайне бедных (по существу нищих) слоев населения, ее приближение к физиологической бедности следует воспринимать как признак национальной катастрофы.

В регионе Северо-Запада уже накоплен некоторый опыт борьбы с бедностью, определены основные стратегические цели и приоритетные задачи федеральной, региональной и местной политик, освоены современные формы и методы преодоления бедности4. Не случайно Северо-Запад является объектом пристального внимания не только федеральных и местных властей, но и администраций других российских регионов, а также зарубежных стран. Вместе с тем назрела настоятельная необходимость в современном междисциплинарном анализе уровня и состояния бедности в регионах России, в разработке примерной программы и методических рекомендаций по сокращению бедности и малообеспеченности в регионах на основе, прежде всего, институциональных и материальных возможностей региональных и муниципальных органов власти, последовательного проведения соответствующей социально-экономической политики по снижению уровня бедности и повышению качества жизни населения.

В настоящее время в России наблюдается новая ситуация, возникшая под воздействием проводимых реформ, она характеризуется переходом от централизованной экономики к рыночной, становлением самостоятельности хозяйственных предприятий; совершенствованием региональных органов управления, изменением их функций, повышением их самостоятельности и ответственности; появлением проблемы социальной нестабильности в регионах из-за активизации расслоения населения вследс-

Общество

Terra Humana

твие различий в доходах и изменения степени доступности социальных благ, а также необходимостью разрешения возникающих противоречий; появлением бедных и даже нищих групп и слоев населения; повышением прав и полномочий органов власти в отношении регулирования социально-культурной сферы, ответственности за экономическую и социальную стабильность в регионе.

Действовавшие ранее принципы и методы территориально-регионального управления, в том числе административные и хозяйственные, нуждаются в существенном изменении и доработке как в части определения собственно объекта управления, так и в конкретизации определения источников ресурсного обеспечения. В связи с этим важное значение приобретают не только экономические, но и демографические, социальные аспекты управления регионом. Становятся все более актуальными, важными для теории и практики современного развития регионов проблемы анализа, оценки названных выше явлений, разработки научно обоснованных, практически важных программ и методических рекомендаций по устранению бедности и малообеспеченности.

Актуальность решения наиболее важных социальных проблем на уровне региона определяется следующими факторами: во-первых, затянувшимся процессом перехода к рыночным отношениям и расширению сферы их действия, непоследовательным проведением реформ, значительными ошибками и упущениями в экономической и социальной сферах, особенно в области материального распределения и социальной защиты населения. Все это, в конечном счете, привело к обнищанию большого количества людей. Во-вторых, объектом пристального внимания и управления в регионах все больше становятся важнейшие социальные проблемы, в том числе вопросы социальной защиты и борьбы с бедностью.

Однако современные требования, предъявляемые к руководству экономикой регионов, разработке и проведению социально ориентированной политики выдвигают новые задачи, включающие в себя углубленные исследования теоретических и методологических вопросов, разработку научно-обоснованных рекомендаций. В такой ситуации первоочередной задачей региональных властей является укрепление институциональных возможностей администраций регионов, муниципальных органов власти в сфере мониторинга, анализа и повышения эффективности борьбы с бедностью в пределах своих территорий.

Вместе с тем в процессе выработки эффективной социальной политики выявляется немало трудностей, как то:

- недостаточный доступ к информации о бедности и социальной исклю-ченности и, как следствие, отсутствие политики, основанной на фактах, планомерной, поддающейся измерению и характеризующейся устойчивостью результатов;

- отсутствие взаимосвязанного комплексного стратегического подхода к улучшению положения беднейших слоев населения;

- ограниченное использование партнерского подхода на всех уровнях;

- отсутствие рационального, согласующегося со стратегическими целями, использования бюджетных ресурсов с учетом социальных стандартов и реальных потребностей населения;

- необходимость оптимизации дальнейшей трансформации основных услуг в сфере социальной защиты в контексте более широкой политики, направленной на минимизацию социальной исключенности и ее неизбежных последствий;

- сложности в выработке политики устойчивого развития регионов и создания многоаспектной модели их экономического и социального процветания.

Регион Северо-Запада, как и всей России в целом, сталкивается в такой ситуации с проблемами создания условий и приведения в действие механизмов реализации стратегии сокращения бедности, связанной с процессом принятия решений в сфере обеспечения экономического роста, совершенствования и реформирования услуг в условиях дефицита финансовых и административных ресурсов. В то же время он испытывает явную потребность в технической и консультационной поддержке для внедрения стратегии и механизмов планирования, повышения эффективности использования финансовых ресурсов в целях снижения бедности путем развития и укрепления организационной структуры, необходимой для создания таких условий.

В ситуации увеличения инвестиций в региональную экономику и роста промышленного производства все более возрастает и понимание того, что неотъемлемым условием сохранения темпов роста является сбалансированная политика в сфере социального развития и рынка труда. Это обстоятельство является ключевым для целевого комплекса социальных проблем, в котором сбор информации об уровне бедности, состоянии домашних хозяйств, экономических и социальных изменениях, оценке воздействия проекта и учете его влияния на формирование политики, стратегическое планирование и складывание регионального бюджета служит базовым условием для принятия перспективных стратегических решений.

При этом цели и проблемы, на решение которых следует сосредоточиться, настолько тесно переплетены, что условием их успешного достижения и решения является комплексный подход, в рамках которого можно разработать наиболее эффективные формы и методы борьбы с бедностью посредством сбалансированного применения социально-экономических инструментов и новейших технологий стратегического планирования.

Каковы же в этой связи, основные критерии отбора регионов для реализации пилотных инициатив, призванные выявить конкретные территории, в пределах которых экономические и социальные условия создадут наиболее оптимальные предпосылки для их эффективной реализации? Прежде всего это определение территории с характеристиками, отвечающими поставленным задачам. Оценку общей характеристики, на наш взгляд, следует проводить на основе анализа таких показателей, как доля бедного населения в общей численности населения; процент безработных в контингенте населения; уровень обеспеченности социальными услугами; другие показатели, имеющие особую значимость в контексте отдельных проблем.

Общество

Terra Humana

Проведенный статистический анализ позволяет выявить территории, характеризующиеся высоким уровнем бедности и социальной исключен-ности и, следовательно, наиболее нуждающиеся в проведении политики, направленной на борьбу с бедностью и малообеспеченностью.

Еще одним важным критерием является эффективное использование накопленного опыта, определение предпосылок обеспечения устойчивой деятельности в рамках реализации пилотных инициатив. Данный критерий позволяет выявить территории, обладающие наиболее обширной базой реализованных проектов международной технической помощи, федеральных и региональных целевых программ, а также характеризующиеся базовыми условиями, которые позволяют в максимальной степени обеспечить устойчивость результатов исследований.

На наш взгляд, преодолению бедности и малообеспеченности населения могут способствовать следующие меры:

- уточнение определений бедности и социальной исключенности для обеспечения более эффективного мониторинга уровня бедности в регионах, и (в более широком смысле) для предоставления им возможности продемонстрировать свои достижения в сфере стимулирования экономического роста, сокращения масштабов бедности, исходя из заранее согласованных плановых показателей;

- определение условий, способствующих реализации политики эффективной борьбы с бедностью, основанной на доказательных исследованиях;

- совершенствование стратегического планирования и оценки эффективности проводимой политики;

- разработка организационной структуры, позволяющей применить широкий, основанный на консенсусе подход к решению задачи снижения масштабов социальной исключенности;

- выяснение условий активизации помощи местным партнерствам в реализации пилотных инициатив;

- поощрение инициатив по более эффективному и согласованному использованию бюджетных ресурсов за счет оптимизации распределения средств, более плотной «увязки» бюджета со стратегическими целями и совершенствования методов оценки эффективности расходования средств в процессе достижения желаемых результатов;

- развитие местных инициатив по созданию рабочих мест с использованием моделей, разработанных в различных экономических и социальных условиях.

Для этого требуется разработка проблем, связанных с формированием научно-обоснованной политики целевых социальных программ и организационными мероприятиями по их реализации. С этой целью необходимо заново проанализировать и провести:

- системный анализ организационных условий функционирования регионального хозяйства, определяющих возможности совершенствования механизма развития и управления по реализации мероприятий по борьбе с бедностью и малообеспеченностью;

- оценку средних значений по трем сферам регионального хозяйства: производственная, социально-бытовая и материальная;

- определение принципов анализа и оценки уровня бедности, построение примерной социальной программы, ориентированной на приоритетность удовлетворения интересов беднейших социальных групп;

- разработку предложений по созданию самофинансируемого организационно-экономического механизма реализации мероприятий по расширению и активизации борьбы с бедностью в регионе, в том числе и на основе дальнейшего совершенствования социального партнерства и т. д.

Особого внимания заслуживает современный, более тщательный, разносторонний анализ бедности в регионах на основе обследования домохозяйств с последующей разработкой программы борьбы с бедностью и распространением опыта в других регионах; реализация на высоком уровне политических инициатив, направленных на борьбу с бедностью в регионах, включая разработку основанной на доказательствах политики посредством вовлечения стратегически важных ресурсов в процесс формирования региональных бюджетов. Вызывает определенный интерес и разработка инструментария оценки эффективности расходования бюджетных средств, совершенствование методов стратегического планирования и организации бюджетного процесса5.

Предложения по формированию и реализации программы могут быть использованы органами власти для разработки политики и решения социальных проблем по ликвидации бедности и малообеспеченности в регионе. Они будут направлены в первую очередь на помощь беднейшим слоям населения регионов посредством реализации комплексной и инициативной стратегии предоставления экономических возможностей, повышения уровня социальной включенности, более адресной и гибкой системы льгот и услуг.

Таким образом, анализ опыта применения форм и методов регионального развития, управления и партнерства показывает, что в настоящих условиях регулирование региональной политики борьбы с бедностью через целевые программы является наиболее эффективным. При этом, цели программ регионального уровня должны быть направлены прежде всего на активизацию организационно-хозяйственного потенциала региона для реализации механизма самонастройки, самообеспечения в современных условиях социальной жизни России.

1 Актуальные проблемы труда и развития человеческого потенциала. Межвузовский сборник научных трудов. - Вып. 3. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - С. 95.

2 Развитие российских регионов. Новые теоретические и методические подходы. -СПб.: Наука, 2006. - С. 477.

3 Актуальные проблемы труда и развития человеческого потенциала. - С. 94-95.

4 Там же. - С. 96.

5 Там же. - С. 101.

Общество