А. А. Голутва

АНАЛИЗ УЧАСТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РЕШЕНИИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ЗАДАЧ РАЗВИТИЯ КИНЕМАТОГРАФИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Стратегические задачи развития отрасли соответствуют локальным стратегиям, которые предполагают участие государственных, частных, некоммерческих и коммерческих организаций. Для решения стратегических задач необходима реализация комплекса управленческих воздействий на федеральном уровне управления отраслью.

Ключевые слова: кинематография, управление кинематографией, кинематографическая отрасль, расходы государства на поддержку культуры и средств массовой информации.

A. Golutva

ANALYSIS OF FEDERAL POWER AGENCIES' PARTICIPATION IN SOLUTION OF STRATEGIC TASKS OF CINEMATOGRAPHY DEVELOPMENT

IN THE RUSSIAN FEDERATION

Strategic problems correspond to local strategies that assume participation of the state, private, noncommercial and commercial organisations. Realisation of the complex ofadministrative actions at the federal level of management of the branch is necessary for solution of strategic problems.

Key words: cinematography, management of cinematography, cinema branch, government expenditures on support of culture and the mass media.

Эффективная практическая реализация стратегии развития любого субъекта предполагает ее конкретизацию в виде ограниченного числа стратегических задач1, к которым применительно к такому объекту исследования, как кинематография Российской Федерации, по мнению автора, следует отнести:

• рост доступности2 услуг кинопоказа для населения, что позволит существенно усилить роль отрасли как важного фактора культурного и политического развития общества и в значительной степени увеличить совокупные доходы коммерческих субъектов хозяйствования кинематографии, которые получат возможность проводить политику сдерживания цен, основанную на факторе масштабов производства и продаж;

• повышение качества продукции отечественного кинематографа, который в политическом аспекте должен обеспечить усиление позиций отечественного кинематографа в мировой культурной среде, с соци-

альной точки зрения позволит предложить потребителю произведения высокого художественного и технического уровня, а также усилить конкурентоспособность производимого отраслью продукта на отечественном и мировом кинорынках;

• сохранение и распространение отечественного кинематографического наследия, влияние которого на социальные, политические и экономические результаты следует рассматривать аналогично росту качества кинопродукции с учетом того, что затраты на решение данной задачи несопоставимы с затратами на производство нового продукта, что позволяет объективно предположить существенно более высокий уровень эффективности (в первую очередь социальной и политической) данного процесса.

В контексте сформулированных задач и с учетом высокой значимости их решения для социально-экономического развития государства целью настоящего исследования является определение фактического

влияния федеральных органов власти Российской Федерации на направленность и интенсивность стратегического развития отечественной кинематографии.

Федеральный уровень общей системы государственного управления, одним из объектов которого является кинематография, формируют прежде всего органы представительной власти — Государственная Дума и Совет Федерации, которые, согласно Конституции Российской Федерации, обладают исключительным правом принятия федеральных законов и в значительной мере участвуют в создании органов исполнительной власти. Для реализации принципа предметной специализации управления в составе названных органов выделяются профильные комитеты; например, вопросы функционирования культурной сферы вообще и кинематографии в частности отнесены к компетенции соответствующих комитетов по культуре.

Базовым федеральным нормативным актом, регулирующим отношения между государством и отечественной кинематографией, является Федеральный закон «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»3, содержащий положения, позволяющие оценить его как важный инструмент административного управления отраслью и имеющий очевидное стратегическое содержание в аспекте решения названных выше задач. Так, в составе принципов государственной политики в области кинематографии прямо выделено (ст. 1) «создание населению условий для доступа к произведениям кинематографии» и «развитие творческой, образовательной, производственной, технической и информационной базы», которое, по мнению автора, является важнейшим фактором обеспечения качества кинопродукции. Согласно нормам Закона в основу практического взаимодействия государства и отрасли и, фактически, формирования стратегии ее развития положено понятие национального фильма (ст. 4), который признается объектом государственной

поддержки на всех стадиях кинематографического процесса — от производства до проката и участия в международных кинофестивалях.

Главным инструментом экономического управления российской кинематографией на федеральном уровне представительной власти является государственный бюджет, в рамках которого устанавливаются объемы и структура государственного финансирования, которое «осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области кинематографии путем выделения... средств в пределах расходов федерального бюджета, предусмотренных на кинематографию на соответствующий финансовый год» (ст. 7). Данное положение требует исследования структуры и тенденций финансирования кинематографии в рамках федерального бюджета, которое позволит оценить практику реализации названного закона и, следовательно, фактического участия представительных органов государства, к компетенции которых отнесены корректировка проекта и утверждение бюджета Российской Федерации, в решении стратегических задач развития отрасли.

В качестве базисного объекта анализа автор использует показатель объема расходов федерального бюджета, которые в течение четырех лет с 2007 по 2010 гг.4 в соответствии с оценкой фактического исполнения и проектом бюджета равномерно возрастают и общее увеличение которых за период составит 47,3%. Отметим, что темпы прироста, измеряемые отношением величины показателя последующего года к предыдущему равномерно (примерно на 5,5% в год - с 18,2% в 2007-2008 гг. до 7,9% в 2009-2010 гг.) снижаются, но остаются положительными, что свидетельствует о позитивном и достаточно значимом развитии национальной экономки России.

При этом расходы на поддержку культуры и средств массовой информации резко увеличиваются в начале периода (в 20072008 гг. в абсолютном выражении на 12691,7 млн руб. или на 18,2%), но в его конце сни-

(ФЦП) непосредственное отношение к области настоящего исследования имеет ФЦП «Культура России», принятая постановлением Правительства Российской Федерации5, посредством которой реализуется около 30% общего объема государственных расходов на поддержку кинематографии, основная часть из которых имеет стратегический характер6, т. е. непосредственно направлена на решение стратегических задач. Программа ориентирована на достижение, в частности, таких целей, как сохранение культурного наследия государства и создание условий для обеспечения выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан, а одним из ее индикаторов является доля национальных фильмов в общем объеме проката (увеличение к 2010 г. до 22%), что подтверждает ее стратегическую направленность, поскольку данные положения в целом совпадают с нашим представлением о стратегических задачах национальной кинематографии. Основным источником финансирования мероприятий ФЦП «Культура России» является федеральный бюджет (57992,5 из 67785,9 млн руб.), в том числе из бюджета на реализацию мероприятий стратегического характера по поддержке кинематографии выделено 5352,8 млн руб.

Отмечая высокий качественный потенциал рассматриваемой программы как инструмента решения стратегических задач отрасли, количественная оценка степени его практической реализации требует анализа уровня и тенденций расходов, обеспечивающих реализацию мероприятий стратегического характера в рамках ФЦП «Культура России». Такой анализ показывает, что объем выделенных из федерального бюджета средств для реализации включенных в программу мероприятий стратегического характера по поддержке кинематографии в номинальном исчислении практически не меняется по годам анализируемого периода: небольшой прирост (2,3%) фиксируется только в его начале; соответственно, темпы

прироста этого параметра являются нулевыми. В то же время пересчет затрат в цены базового года (затраты в реальном исчислении) позволяет судить о фактическом снижении финансирования. К концу периода данный показатель по сравнению с его началом снизился на 16,4% и в течение всего периода фиксируются негативные темпы роста: -4,9% в 2007-2008 гг., -6,5% в 20082009 гг. и -6% в 2009-2010 гг. Такое положение, как полагает автор, означает в первую очередь изменение условий решения политической составляющей стратегических задач развития отечественной кинематографии, поскольку ограничивает производство национальных фильмов и их продвижение в отечественный и зарубежный прокат.

Исполнительным органом федерального уровня, непосредственно ответственным за реализацию решений по государственному управлению сферой культуры является министерство культуры и массовых коммуникаций, в ведении которого находится Федеральное агентство по культуре и кинематографии, которое «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере культуры и ки-нематографии»7. В составе функций агентства, прикладная реализация которых отнесена к компетенции управления кинематографии - структурного подразделения агентства и, по мнению автора, во многом определяет возможности государственного административного управления решением стратегических задач развития национальной кинематографии, отметим следующие: • проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд8 и осуществление функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов9, что

печения эффективной текущей работы киносети и показа не менее 52 наименований отечественных фильмов ежегодно во всех включенных в ее состав кинозалах.

Согласно представлениям автора совокупность направлений данных ведомственных целевых программ фактически представляет собой общую стратегию повышения социально-экономической результативности отечественной кинематографии, которая в соответствии с требованиями научного программно-целевого подхода к стратегическому менеджменту15 включает локальные объектно-ориентированные стратегии, и реализация которых предполагает участие широкого круга государственных, частных, некоммерческих и коммерческих организаций-соисполнителей.

Отметим, что в отличие от объемных характеристик экономических инструментов, применяемых на уровне Федерального собрания и Правительства, параметры затрат, предусмотренных в анализируемых программах, имеют очевидную тенденцию поступательного роста. Так, общие реальные расходы на реализацию программы «Повышение конкурентоспособности национальных фильмов» в течение периода выполнения равномерно (приблизительно на 25% в год) возрастают, а для программы «Цифровой кинопоказ» отмечается прогрессивный рост данного показателя (на

29,3% в течение 2007-2008 гг. и на 88,9% в течение 2008-2009 гг.). Для обеих программ характерны достаточно высокие позитивные темпы прироста затрат (от 17,0 до 46,0%).

Представленные в настоящем исследовании материалы проведенного автором анализа участия государственных органов управления в решении стратегических задач национальной кинематографии позволяют судить о том, что на высшем уровне федеральной власти отмечается тенденция снижения степени использования экономических методов регулирования отрасли. Данной тенденции в определенной степени противостоит деятельность исполнительных органов второго уровня, в рамках которой ограниченные и фактически уменьшающиеся государственные ресурсы концентрируются на важнейших направлениях развития и именно эти органы, прежде всего Федеральное агентство по культуре и кинематографии, принимают на себя ответственность за решение стратегических задач. Такое положение, согласно представлениям автора, требует радикальной активизации деятельности органов регионального государственного управления и негосударственных организаций и предприятий отрасли, использование ресурсов которых позволит в значительной мере повысить качественные и количественные характеристики стратегического развития отрасли.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Томпсон А. А., Стрикленд А. Дж. Стратегический менеджмент: концепции и ситуации для анализа. — М.: Издательский дом «Вильямс», 2005.

2 Под доступностью услуг кинопоказа автор предлагает понимать характеристику совокупности экономических (например, цен на услуги и их адекватность среднедушевым доходам) и организационных (например, территориальное размещение кинотеатров и его адекватность плотности населения) условий, позволяющих более или менее широкому кругу граждан Российской Федерации приобретать данные услуги.

3 Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации».

4 Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-Ф3 «О федеральном бюджете на 2007 год»; Проект федерального закона № 425229-4 «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года и об основных характеристиках федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года»

5 Федеральная целевая программа «Культура России (2006—2010 годы)» (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. № 740) (с изменениями от 14 июня 2007 г.).

6 К таким мероприятиям из предусмотренных программой, по мнению автора, следует отнести обеспечение устойчивого производства российских фильмов (частичное финансирование производства отечественных фильмов), реализацию мер, направленных на поддержку российского кинематографа в кинопрокате (проведение мероприятий по пропаганде отечественного кино, частичное тиражирование фильмокопий) и продвижение российских фильмов за рубежом (участие в международных кинофестивалях и проведение коммерческих киномероприятий).

7 Положение о Федеральном агентстве по культуре и кинематографии. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 291. Общие положения, п. 1.

8 Там же. П. 5.1.

9 Там же. П. 5.6.

10 Там же. П. 5.13.

11 Там же. П. 5.2.

12 Там же. П. 5.3.

13 Там же. П. 5.4.

14 Там же. П. 5.5.

15 Томпсон А. А., Стрикленд А. Дж. Указ. соч.