РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ВЗГЛЯД ИЗ УЗБЕКИСТАНА

Джахангир КАХАРОВ

преподаватель Университета Вестминстер в Ташкенте и Национального университета Узбекистана (Ташкент, Узбекистан)

В е е д е н и е

Доклад ПРООН (2005 г.)1 отмечает, что 70 лет советского правления, когда республики Средней Азии (как и другие республики единого государства) были изолированы от остального мира, их экономика функционировала в тесной связи с остальной частью СССР. Многие аналитики считают, что в результате значительных инвестиций в инфраструктуру и в человеческий капитал в тот период времени жизненный уровень повысился. Но при этом улучшения сопровождались некоторыми опустошительными

1 Cm.: Central Asia Human Development Report 2005. UNDP Regional Bureau for Europe and the Commonwealth of Independent States. Bratislava, Slovak Republic, 2005.

воздействиями на окружающую среду и культуру региона.

После распада Советского Союза (1991 г.) в Центральной Азии возникли новые независимые государства — Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан — с общим населением примерно 60 млн чел. Противоречия между некоторыми из этих стран привели к разрыву торговых связей и ослаблению важных региональных водных и энергетических систем.

На примере отношений между Узбекистаном и Таджикистаном мы попытаемся проанализировать два важных аспекта регионального сотрудничества — это торговля и сфера электроэнергетики.

В таком контексте главный вопрос: «Каковы основные препятствия для более тесного регионального сотрудничества в отмеченных сферах и как можно их устранить?»

Существуют многие факторы, которые делают региональное сотрудничество необходимым для экономического развития стран ЦА. Условия, способствующие этому сотрудничеству, таковы:

а) коммуникационная, транспортная и энергетическая инфраструктура, созданная в годы СССР как интегрированная национальная система, которая делает необходимым единый и региональный подход;

б) наличие общих для данных республик экологических проблем, решать которые необходимо совместно;

в) потенциальная привлекательность региона — свободного от торговых и транзитных барьеров (по сравнению с ограничениями небольших экономик) — для иностранных и местных инвесторов;

г) использование регионального сотрудничества для улучшения доступа к внешним рынкам, что создает возможность для эффективной интеграции региона в мировую экономику.

Однако исследование двух вышеупомянутых аспектов выявило ряд барьеров на пути к широкому региональному сотрудничеству. В сфере региональной торговли отметим следующие:

— способность страны сотрудничать со своими соседями зависит от уровня развития рыночной экономики и механизмов демократического управления. Эти факторы еще недостаточно развиты в ЦА;

— центральноазиатские лидеры взяли на вооружение различные эко-

номические стратегии, что привело к дивергенции в торговой политике, а также сдерживает региональное сотрудничество;

— торговые соглашения между республиками региона обычно имеют узкий диапазон и сложные правила относительно происхождения товара, в связи с чем большинство из них остались соглашениями только на бумаге;

— значительные торговые барьеры и протекционистская торговая политика. В то время как таможенные тарифы относительно низкие, есть множество других инструментов, которые для регулирования торговли страны ЦА часто используют по своему усмотрению и в непрозрачной манере. Среди них дополнительные налоги на импортные товары, которые не взимаются с продукции, произведенной на местном рынке, или имеют более высокую ставку для импортных товаров по сравнению с товарами, произведенными на местном рынке, запрет экспорта некоторых товаров и другие;

— низкий уровень торговой компле-ментарности между экономиками республик ЦА.

В сфере электроэнергетики между Узбекистаном и Таджикистаном эти барьеры таковы:

— основная цель политики правительств обеих стран — достижение самообеспеченности, что лимитирует возможности сотрудничества;

— искаженная система цен на энергетические ресурсы, которая является значительной преградой на пути к более тесному двустороннему сотрудничеству;

— неплатежи.

Выгоды от регионального сотрудничества

Большинство экспертов, специализирующихся на международной экономике, сходятся в том, что выгоды от торговли существуют. Когда страны продают товары или услуги друг другу, этот обмен почти всегда взаимовыгоден. В частности, П. Кругман и М. Обстфельд считают, что «диапазон обстоятельств, при котором международная торговля выгодна, гораздо шире, чем многие представляют себе»2. Авторы учебников по международной экономике с особым рвением пытаются доказать, что две страны могут торговать с выгодой друг для друга, даже если одна из них более эффективна, чем другая, в производстве всего, а производители в менее эффективной стране могут конкурировать только тогда, когда выплачивают более низкие зарплаты. Этот экономический постулат применим и к Центральной Азии. Пять ее стран смогут получать значительные выгоды, если устранят барьеры к движению через границу людей, товаров и знаний внутри региона, с соседними с ним странами и с остальным миром.

В докладе ПРООН отмечается, что сотрудничество между республиками ЦА принесет выгоды, так как сократит торговые издержки, увеличит переводы рабочих-мигран-тов, оптимизирует использование воды и электроэнергии. Опыт других регионов свидетельствует, что региональное сотрудничество способно эффективно содействовать решению проблемы бедности на данной территории. И наоборот, в результате отсутствия сотрудничества больше всех пострадают именно наиболее бедные слои населения. Что касается региональной торговли, в докладе ПРООН отмечается, что открытие границ и сокращение торговых издержек — недостаточная мера. Многое будет зависеть от деловой активности и качества финансовых услуг в каждой стране. Международный опыт подтверждает, что также необходимы меры по борьбе с коррупцией, по улучшению государственной службы, усилению прозрачности и отчетности правительства. М. Шпехлер указывает, что восстановление гражданского машиностроения целесообразно в Центральной Азии только в том случае, если его продукция получит доступ на рынки соседних стран3. Азиатский банк развития подчеркивает, что республики ЦА имеют относительно небольшие экономики. Следовательно, для достижения устойчивого экономического роста им следует продвигать торговлю и активнее интегрироваться в международную торговую систему4. Важность регионального сотрудничества и выгоды от него особенно велики по сравнению с другими регионами мира, так как Центральная Азия не имеет доступа к морю. Учитывая это обстоятельство, страны ЦА должны дать друг другу возможность доступа к морским портам или торговать друг с другом, чтобы избежать существенных расходов, связанных с доставкой своих товаров к более богатым, но отдаленным рынкам.

В дополнение к изложенным экономическим факторам есть еще много «неэкономических» аспектов, способствующих региональному сотрудничеству в ЦА — языковая и культурная схожесть народов региона, а также то, что большинство их исповедуют ислам. В досоветский период территориальные разграничения между ними были условными, что делает историю региона также общей.

2 Krugman P.R., Obstfeld M. International Economics: Theory and Policy. 6th edition, Addisson-Wesley, 2003. P. 3.

3 Cm.: Spechler M. Regional Cooperation in Central Asia: Promises and Reality. Indianapolis: Indiana University-Purdue University, 1998. P. 4.

4 Cm.: Central Asia: Increasing Gains from Trade Through Regional Cooperation in Trade Policy, Transport, and Customs Transit. Philippines: Asian Development Bank, 2006. P. 9.

Многосторонние организации, донорские агентства, программы двусторонней помощи и некоторые другие структуры прилагают огромные усилия для продвижения регионального сотрудничества. Однако многие наблюдатели соглашаются с тем, что после развала Советского Союза прогресс на пути к региональной интеграции был довольно скромным. Наряду с барьерами, мешающими торговле в целом и торговле электроэнергией в частности, существуют препятствия «институционального» характера. В связи с этим в докладе ПРООН отмечается, что «способность страны сотрудничать с соседями зависит от характера внутренних институтов, регулятивной системы и культуры управления. Страна с развитыми рыночными институтами более готова к региональной экономической интеграции. Страна с более открытой и демократической культурой способна построить более сильные межграничные связи, чем страна с менее открытой и автократической культурой и институтами»5.

Региональное сотрудничество в сфере торговли

До развала Советского Союза эти республики имели высокий уровень торговли внутри СССР, но она регулировалась из Москвы. Соображения, учитываемые в торговле при обычной рыночной экономике (эффективность распределения ресурсов, цена, транспортные издержки), часто игнорировали. Торговля со странами вне Советского Союза совершалась через Москву. Например, правительство Казахстана утверждает, что до 1991 года, 90% промышленности республики контролировала Москва через министерства СССР. Следовательно, по достижении независимости в РК не было национальных институтов с опытом развития и управления промышленной политикой, надзора над государственными предприятиями, ведения внешней торговли6. Только по достижении независимости республики региона получили возможность непосредственного доступа на международные рынки. Таким образом, до своей независимости ни одна из стран Центральной Азии не имела существенного контроля над собственной экономикой и внешней торговлей. До начала реформ страны Центральной Азии были вынуждены приступить к формированию суверенного государства7 и созданию государственных институтов, способных взять под контроль экономику. Более того, этот процесс был затруднен другими факторами, включая необходимость установить новые транспортные и торговые связи, ограниченную конкурентоспособность своих промышленных товаров на международных рынках и отсутствие твердой валюты. По мере того как некоторые из этих ограничений устранялись (или облегчались), доля бывшего Советского Союза во внешней торговле стран Центральной Азии значительно сокращалась (ПРООН, 2005 г.).

Самые значимые выгоды от сотрудничества для каждой страны связаны с гармони-зованностью торговли и таможенного регулирования, открытостью границ, а также с более тесными контактами в сфере энергетики и в использовании природных ресурсов. Во время интервью, проведенных автором с рядом существующих и потенциальных ино-

5 Central Asia Human Development Report 2005. UNDP Regional Bureau for Europe and the Commonwealth of Independent States. P. VI.

6 Cm.: Henley J. Restructuring Large Scale State Enterprises in the Republics of Azerbaijan, Kazakhstan, the Kyrgyz Republic and Uzbekistan: The Challenge for Technical Assistance. Edinburgh: University of Edinburgh, 1995.

7 Cm.: Islamov B. State-Led Transformation and Economic Growth in Central Asia: From Plan to Industrial Policy // Hitotsubashi Journal of Economics, December 1998, No. 39 (2). P. 102.

странных инвесторов в Узбекистане, его собеседники указывали, что привлекательность республики (и других стран ЦА) как получателя зарубежных капиталовложений была бы значительно выше, если бы регион был единой экономической зоной без границ, виз и таможенных барьеров. Они отмечали, что сейчас торговля в Центральной Азии и соответствующие отношения региона с остальным миром затрудняются такими серьезными барьерами, как протекционистская политика в этой сфере, сложности, связанные с пересечением границ, необходимостью получения виз, проблемами транспортировки. Интервьюированные предприниматели отметили, что 60-миллионный потребительский рынок региона гораздо интереснее с точки зрения эффекта масштаба, нежели рынки каждой отдельно взятой страны ЦА.

Кроме того, в докладе АБР (2006 г.)8 отмечается, что, учитывая отсутствие доступа к морским портам, либерализация торговой политики и региональное сотрудничество этих республик в сферах транспорта и таможенного транзита тесно связаны друг с другом. Прогресс в любой из этих сфер будет иметь ограниченное позитивное влияние на торговлю, если нет достижений в других областях. Например, либерализация торговой политики в данных республиках и в соседних странах существенно не улучшит двустороннюю торговлю, если движение транспортных средств и товаров через соседние государства останется затрудненным (или невозможным) из-за недостатков в транспортной инфраструктуре или же существующих в них ограничительных транзитных систем.

Приведенная ниже таблица показывает, что доля внутрирегиональной торговли во внешней торговле каждой страны ЦА относительно мала. Но следует учесть, что большую ее часть официальная статистика этих республик не фиксирует.

Доля регионального экспорта и импорта стран Центральной Азии,

1999—2004 гг.

(в% от общего экспорта/импорта товаров)

Годы Страна (экспорт/импорт) " 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Казахстан (экспорт) 3,4 3,3 4,3 3,8 3,7 4,2

Казахстан (импорт) 3,6 2,3 2,0 2,1 2,0 2,6

Кыргызстан (экспорт) 22,6 26,6 20,1 16,6 16,2 17,5

Кыргызстан (импорт) 27,1 24,6 32,2 32,4 29,8 27,4

Таджикистан (экспорт) 27,5 13,6 14,2 10,9 9,5 8,1

Таджикистан (импорт) 55,2 50,2 40,6 34,8 36,1 37,8

Узбекистан(экспорт) 9,7 8,3 9,2 8,0 6,6 10,6

Узбекистан (импорт) 6,7 11,7 8,8 8,3 8,1 7,5

И с т о ч н и к: Азиатский банк развития.

8 Cm.: Central Asia: Increasing Gains from Trade Through Regional Cooperation in Trade Policy, Transport, and Customs Transit.

Из таблицы видно, что относительно малые экономики республик ЦА (Кыргызстан и Таджикистан) больше зависят от региональной торговли, чем крупные (Узбекистан и Казахстан).

Далее, в докладе ПРООН указывается, что, несмотря на успехи в восстановлении, уровень торговли между странами Центральной Азии еще низок (по сравнению с первыми годами независимости). Правда, здесь, как указано выше, может иметь место и статистическая необъективность — вероятность статистической ошибки на уровне региональной торговли выше по сравнению с торговлей со странами дальнего зарубежья. Но даже с учетом этого фактора уровень торговли в регионе низок, что доклад АБР объясняет низким уровнем комплементарности и торговыми барьерами. Несмотря на то что Казахстан потенциально может «поглотить» относительно большую долю экспорта Кыргызстана и Таджикистана, а также значительную долю своих товаров импортировать в эти страны, Бишкек и Душанбе имеют небольшую долю в экспорте и импорте Астаны. Кроме того, если сравнить импортную номенклатуру Кыргызстана и экспортную номенклатуру Таджикистана, то совпадений очень мало. Эти страны могут найти больше возможностей для торговли с непохожими (значит комплементарными) экономиками отдаленных стран, если сумеют преодолеть барьеры на пути к мировым рынкам. Тем не менее торговля внутри ЦА и с остальным миром будет зависеть от регионального сотрудничества, направленного на сокращение торговых издержек.

Сотрудничество Таджикистана и Узбекистана в сфере энергетики

Узбекистан — крупнейший производитель и нетто-экспортер электроэнергии в Центральной Азии. Установленная мощность его электростанций превышает 12,3 млн кВт и составляет порядка 50% генерирующих мощностей всей Объединенной энергосистемы региона. Энергетические предприятия республики ежегодно вырабатывают до 48 млрд кВтч электроэнергии и более 10 млн Гкал — тепловой.

Тем не менее в целях бесперебойного обеспечения электроэнергией народного хозяйства и населения республики, а также для создания благоприятных условий стабильного и эффективного развития электроэнергетики страны компании «Узбекэнерго» необходимо вводить в строй новые генерирующие мощности и реконструировать действующие.

Установленная мощность электростанций Таджикистана составляет 4,354 млн кВт, а ежегодная средняя выработка гидроэлектростанций — 15—17,000 Гкал. Нурекская ГЭС (3 000 МВт установленной мощности) — самая крупная в регионе. Она работает в ирригационном режиме в начале и в середине вегетационного периода, чтобы удовлетворить соответствующие потребности Казахстана и Узбекистана, но в целом летом испытывает избыток, зимой — дефицит (примерно от 1 до 1,5 кВтч). Поэтому Душанбе покупает электроэнергию у Ташкента, Ашхабада и Бишкека. В годы СССР республики, делящие Амударью, участвовали в управляемом из Москвы обмене водой и электроэнергией. Таджикистан получал туркменский и узбекский газ в обмен на электричество, произведенное им летом, а также электричество из Узбекистана (зимой). После развала Советского Союза эта система была разрушена, на смену ей пришла двусторонняя торговля, но Таджикистан по-прежнему покупает электроэнергию и газ в Узбекистане. В докладе ПРООН отмечается, что, учитывая различные национальные интересы, в годы незави-

симости схема обмена водой и электроэнергией советского периода дает заметные сбои. Кыргызстан и Таджикистан, расположенные в верховьях Сырдарьи и Амударьи, пытаются максимально использовать воду для выработки электричества, особенно зимой. Страны, расположенные в низовьях рек (Казахстан, Туркменистан и Узбекистан), предпочитают получить максимальный доступ к воде для ирригации летом и избегать наводнений, вызванных зимним спуском воды. Для урегулирования этих разногласий республики ЦА прибегли к двусторонним и многосторонним договорам, которые определяют количество воды и энергетических ресурсов (уголь, электричество и газ), подлежащих обмену, и стоимость, на основе которой совершается этот обмен.

Но в этой двусторонней торговле отмечаются определенные трудности. Узбекистан несколько раз прерывал подачу газа в Таджикистан из-за неспособности Душанбе своевременно оплачивать его, а подача узбекского газа часто ненадежна из-за низкого давления в трубопроводе.

Стремясь сократить зависимость от Узбекистана в энергетике, Таджикистан рассматривает возможность задействовать свой огромный потенциал в гидроэнергетике, ныне используемый лишь на 10%. Таджикистан активизировал проекты завершения двух гидроэлектростанций, начатых еще в Советское время. По словам бывшего министра энергетики республики Нурмахматова, капитальные инвестиции в размере 2 млрд долл. в завершение строительства Рогунской и Сангтудинских ГЭС в течение 5—7 лет могут привести к выработке электроэнергии для экспорта примерно в 10 млрд кВтч в год. Если эти объекты будут сданы в эксплуатацию, то мощность электростанций страны достигнет 31—33 млрд кВтч в год. Эти планы Душанбе вызывают беспокойство Ташкента, так как означают возможное уменьшение объемов воды, необходимой ему для ирригации.

В свете сказанного, более тесное региональное сотрудничество могло бы быть выгодным, поскольку позволило бы странам удовлетворить их растущий спрос по более низкой стоимости по сравнению с ситуацией, при которой каждая страна полагается лишь на свои внутренние ресурсы. Например, Казахстан и Узбекистан могли бы получить выгоду от импорта дешевой электроэнергии из действующих ГЭС Кыргызстана и Таджикистана летом, вместо того чтобы вырабатывать дорогое электричество на своих тепловых электростанциях. Однако эксплуатация различий в маргинальных издержках производства в разных странах и в разные времена года требует более высокого уровня прозрачности в энергетическом секторе стран региона.

Центральная Азия имеет существенный экспортный потенциал в электроэнергетике. В этом плане весьма привлекательны такие страны, как Пакистан и Иран, испытывающие наибольший спрос летом, когда выработка электричества в республиках ЦА достигает своего пика. Доступ на эти рынки будет особенно выгодным для Кыргызстана и Таджикистана. Узбекистан и в какой-то степени Казахстан могут экспортировать тепловую электроэнергию зимой, а также способны служить транзитными странами и энергетическими трейдерами. Согласно докладу Всемирного банка (2004 г.)9, республики Центральной Азии должны выработать региональный договор о транзите электроэнергии, чтобы получить доступ на экспортные рынки. Новые крупные проекты в сфере электроэнергетики могут быть реальными, только если есть возможность доступа на экспортные рынки за пределами региона.

Для содействия региональному сотрудничеству в электроэнергетическом секторе в 2001 году АБР выделил кредит на модернизацию региональных линий передачи. Одно из

9 Cm.: Central Asia Regional Electricity Export Potential Study. Europe and Central Asia Region, Washington, DC: World Bank, 2004. Mimeo.

важных условий кредита — подписание нового типа договора по торговле электроэнергией между участниками рынка Узбекистана и Таджикистана10. Однако договор не был одобрен, в связи с чем АБР кредит аннулировал. Главные причины срыва договора по торговле электроэнергией и отказа от этого кредита таковы:

— отсутствие финансовой структуры, которая позволяла бы обеспечить эффективное регулирование транзакций в тех случаях, когда они не основаны на бартере и долларизованы;

— потенциальные проблемы с конвертацией валюты и отсутствие банковских гарантий для подобных транзакций;

— потенциальные неплатежи обеих сторон;

— желание сохранить энергетическую безопасность.

3 а к л ю ч е н и е

Доклад ПРООН утверждает, что достижение консенсуса и доведение до завершения действий, направленных на развитие регионального сотрудничества и интеграции, не могут произойти вдруг. Учитывая множество преград, современную политику и институциональные слабости, а также помня о медленном прогрессе подобных усилий в других регионах мира, следует ожидать, что для достижения существенных успехов в региональном сотрудничестве и интеграции понадобятся годы, а может быть, и десятилетия.

Усилия в этой сфере необходимо акцентировать на улучшение торгового режима в этих странах (в координации с процессом их вступления в ВТО), развитие рыночной экономики и демократических институтов, гармонизацию торговой и таможенной политики, устранение значительных торговых барьеров (дополнительные налоги на импортные товары, не взимаемые с продукции, произведенной в стране, или налоги имеющие более высокую ставку для импортных товаров по сравнению с продукцией, произведенной внутри страны, и запрет на экспорт некоторых товаров).

Есть необходимость в сильном и объективном посреднике или брокере, способном содействовать процессу переговоров между Узбекистаном и Таджикистаном в электроэнергетическом секторе. Таким посредником могла бы стать Россия, если бы она доказала свое справедливое отношение к обеим сторонам. Сотрудничество между Узбекистаном и Таджикистаном в сфере энергетики может принести ощутимые выгоды обеим республикам. Но это также означает, что они должны будут ограничить политику самодостаточности в этой сфере, скорректировать деформированную систему цен на энергоресурсы и урегулировать вопросы неплатежей.

10 Cm.: Report and Recommendation of the President to the Board of Directors of Proposed Loans to the Republic of Tajikistan and to the Republic of Uzbekistan for the Regional Power Transmission Modernization Project. Manila: Asian Development Bank, 2002, RRP: TAJ/UZB 35096.