Первый опыт Посланий Президента России Федеральному Собранию РФ

А. П. Богданов (Институт российской истории РАН),

В. К. Криворученко, А. Н. Мацуев (Московский гуманитарный университет),

А. Д. Плотников (АНО «Международный центр семьи, молодежи и детей», г. Москва)

В статье анализируется содержание первых Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ

1994-1998 гг., рассматриваются меры государственной политики в области политической жизни, социальной защиты, образования, молодежи.

Ключевые слова: Послание Президента, Президент России, Федеральное Собрание, государственная политика, социальная защита, политические партии.

После создания Российской Федерации как самостоятельного государства особую роль стали играть ежегодные Послания Президента России Федеральному Собранию РФ. Послания затрагивают интересы всех слоев граждан, так как устанавливают основные ориентиры развития России, фиксируют позицию главы государства, его прямые поручения, указания органам государственной власти федерального центра и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, обращения в адрес законодательных, представительных властей всех уровней по проблемам, которые касаются всего общества, в том числе молодежи. Речь идет о социальной защите граждан, поддержке малообеспеченных слоев населения, занятости и безработице, перспективах образования и науки,

возможности получения жилья и обуздании преступности, борьбе с безнадзорностью и беспризорностью детей, стабилизации уровня жизни, поддержке общественных организаций со стороны государства и др.

Красной нитью в посланиях проходит мысль о необходимости взаимодействия всех государственных органов, сотрудничества властей, координации и объединения усилий государственных и общественных институтов России для решения стоящих перед страной вопросов.

Уже в первом послании в 1994 г. была поставлена задача вовлечения общественных организаций в осуществление социальной политики государства, прежде всего посредством частичного финансирования деятельности общественных объединений, занятых решением

приоритетных социальных задач. Здесь же были перечислены возможные формы оказания государством помощи общественным организациям: субсидии на конкурсной основе; наделение правом пользования государственным имуществом; предоставление налоговых льгот, полного или частичного освобождения от платы за услуги государственных предприятий (Об укреплении..., 1994: 36).

В Послании Президента РФ «О действенности государственной власти в России» 1995 г. глава государства отметил, что продвижение к целям, обозначенным ранее в части государственной поддержки институтов гражданского общества, было незначительным. В результате отсутствовала практика конструктивного взаимодействия между общественными и государственными институтами, сказывались как неэффективность государственных органов, медленно осваивающих новые функции в меняющихся условиях, так и недостаточность конструктивных усилий общественных объединений по выявлению, согласованию и цивилизованному отстаиванию своих интересов. В этом послании подчеркивалось, что в стране не было законодательной базы, обеспечивающей реализацию конституционного права граждан на объединение, не были созданы конкретные механизмы материальной поддержки государством социально значимых общественных инициатив, не был определен подход к льготной налоговой политике по отношению к общественным объединениям (О действенности., 1995: 101).

На 1995 г. ставился ряд задач, в первую очередь задача перевода на уровень организационных и правовых технологий уже сформулированных в предыдущем послании основных направлений деятельности государства по поддержке общественных институтов, с тем чтобы сосредоточить усилия на изменении практики работы государственных органов в целях четкого выполнения их функций по отношению к обществу; содействии развитию общественных институтов, способных не только выдвигать инициативы, но и добиваться их реализации; налаживании надежных механизмов диалога между общественными и государственными структурами. В послании от-

мечалось, что потребуются постоянные усилия по укреплению доверия между государственными и общественными структурами на основе будничной совместной работы, что эффективность диалога во многом зависит от соответствующего психологического настроя партнеров. Были перечислены основные направления повседневного взаимодействия государственных органов и общественных институтов, к числу которых были отнесены обеспечение для общественных объединений режима открытости процесса разработки и осуществления программ социальной политики; налаживание информационного обмена, особенно в отношении прав граждан; отработка механизмов государственной поддержки социально значимых инициатив; развитие практики привлечения общественных объединений к выполнению государственных социальных программ на контрактной основе.

В Послании 1997 г. вновь говорилось о повышении качества законов за счет привлечения к обсуждению законопроектов общественности, отмечалось, что необходимо создавать условия для реального гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти (Порядок во власти. , 1997: 9, 11). Кроме того, подчеркивалось, что речь шла прежде всего о предоставлении возможности гражданам, общественным объединениям воздействовать на деятельность органов власти, не вмешиваясь, разумеется, в их оперативные функции.

Идея гражданского контроля получила свое развитие в 1998 г., когда в ежегодном Послании Президента РФ была отмечена необходимость формирования гражданского финансового контроля (Общими силами. , 1998: 53-55). В послании отмечалось, что выросло число общественных объединений, расширился диапазон их деятельности и форм активности, но власть слабо помогает им, а порой даже ставит преграды. Контакты органов власти, прежде всего регионального и местного уровней, нередко носили конъюнктурный характер, обусловленный, в частности, необходимостью общественной поддержки в избирательных кампаниях. Общественные организации не требуют у государства денег, но им

нужны организационное содействие, избавление от бюрократических вывертов, на преодоление которых приходится тратить время, необходимое для социально полезной деятельности, закрепление законодательно или же правительственными и ведомственными актами тех практических форм взаимодействия органов власти с общественными структурами, которые доказали свою эффективность.

В качестве условия полноценного взаимодействия власти с институтами гражданского общества называлась информационная открытость, которая предполагала радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности информационных служб органов исполнительной власти.

Все ключевые положения в части взаимодействия государственных и общественных структур, о которых говорилось выше, в полной мере можно отнести и к взаимоотношениям государства и молодежных объединений.

Важное место в ежегодных Посланиях Президента России отводилось взаимодействию государственных органов власти. Этот вопрос освещался в разделе «Взаимодействие государственных и общественных институтов» Послания 1995 г., где говорилось, что на практике найдены формы координации законопроектной деятельности Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства, запущены механизмы согласования (О действенности., 1995: 93, 96-97). В то же время отмечалось, что многого сделать не удалось. Для исправления ситуации послание нацеливало на координацию работы на ранних стадиях подготовки проектов законов, на необходимость всем органам власти переключить свои структуры на взаимодействие в законопроектной работе, усиление нагрузки на созданные механизмы согласования, когда объединенная комиссия по координации законодательной деятельности должна заработать в полную силу при условии взаимной ответственности за выполнение принимаемых ею рекомендаций. Особо подчеркивалась важность согласования законопроектов с субъектами Российской Федерации, в первую очередь по предметам совместного ведения Федерального центра и регионов.

В 1998 г. Президент РФ, обращаясь к Федеральному Собранию, назвал важнейшей задачей сотрудничество властных институтов, особо заостряя внимание на том, что ответственность перед обществом лежит на всех ветвях власти. Необходимое условие сотрудничества властей — развитие и разнообразие форм диалога прежде всего между законодательной и исполнительной ветвями, который должен идти постоянно и на разных уровнях. Применительно к теме данного исследования хотелось бы подчеркнуть, что отсутствие должного согласования усилий законодательной и исполнительной властей в проведении политики по отношению к молодежи самым отрицательным образом сказывалось на социальном самочувствии молодежи, а следовательно, на положении в стране.

Результативность взаимодействия государственных органов, государства и общественных организаций в значительной степени зависит от его кадрового и финансового обеспечения. В качестве основы кадрового обеспечения глава государства называл наведение порядка в государственной службе, пересмотр принципов кадровой политики, привлечение к государственной работе высокопрофессиональных и добросовестных людей, прежде всего молодых (Порядок во власти., 1997: 10, 14). Что касается финансового обеспечения, то тут прямо ставился вопрос о наведении порядка в государственных финансах, об упорядочении и адресности социальных расходов, так как несоответствие системы социальной поддержки радикально изменившимся условиям породило такие острейшие проблемы современного российского общества, как резкая дифференциация доходов и массовое распространение бедности. Существующая практика распределения социальной помощи приводит лишь к распылению средств, поэтому единственный способ сделать социальную помощь действенной в условиях крайней ограниченности бюджетных возможностей — это оказывать ее тем, кто в ней по-настоящему нуждается. Данное положение в полной мере относилось и к молодежной политике, которая отсутствием необходимых финансовых средств тормозилась.

Заметное место отводилось в ежегодных президентских посланиях социальной сфере в целом. Социальное направление является одним из приоритетных в молодежной политике. В первом послании отмечалось, что согласно Конституции Россия является социальным государством, поэтому граждане должны быть уверены в том, что законодательная и исполнительная власти возьмут под контроль соблюдение основных социальных прав человека, а именно: продолжительность рабочего дня, гарантированный минимум доходов, положение безработных, защита материнства и детства, недопущение использования труда детей, обеспеченность жильем, право на отдых.

Обеспечение должного уровня социальной защиты, как отмечалось в Послании Президента, должно быть непреложным требованием, предъявляемым к экономической политике Правительства, приниматься к исполнению должна только та государственная программа, которая не вызывает недопустимого снижения основных социальных индикаторов. Было заявлено, что базой социальной защиты населения станет закон о прожиточном минимуме, а уже на его основе будут определять размеры минимальной заработной платы, пенсий, стипендий и пособий.

Послание 1994 г. содержало перечень приоритетов в социальной сфере, в числе которых сокращение неоправданного разрыва в реальных доходах граждан, поддержка малоимущих, эффективное подоходное налогообложение; комплексная реформа системы социального обслуживания, предусматривающая, наряду с введением платности, социальные гарантии малоимущим; серьезная активизация политики занятости; расширение мотиваций для трудовой и предпринимательской деятельности экономически активных граждан.

В 1995 г. в послании снова акцентировалось внимание общества и государства на этих проблемах, указывалось, что продвижение в данной сфере идет медленно, а в Послании 1996 г. прямо говорилось, что основной является социальная политика, что важнейшая задача года — существенно усилить гарантии социальных и экономических прав граждан, что активная социальная политика отнюдь не про-

тиворечит экономической стабилизации. Наоборот, недофинансирование науки или низкий уровень личных доходов ограничивают потенциал стабилизации и будущего экономического подъема. В послании указывалось, что среди уязвимых слоев населения оказалась значительная часть трудоспособных граждан, подчеркивалась важность дать людям работу, позволявшую иметь достойный заработок (Россия, за которую., 1996: 56).

Ситуация обострялась тем, что не была создана развернутая инфраструктура рынка труда, не заработала в полную силу система переподготовки кадров, трудоустройства, помощи безработным. Особую опасность представляла неразвитость инфраструктуры, обслуживающей рынок труда, при проведении структурной перестройки на градообразующих предприятиях.

Президентское Послание 1998 г. указывало на необходимость иметь новую политику в области занятости, включающую в себя выработку надежного прогноза развития ситуации на рынке труда; принятие необходимых решений по бюджету и внебюджетным фондам; увеличение уровня занятости; повышение стимулов активного поиска работы безработными; разработку специализированных государственных программ для градообразующих предприятий; смягчение социальных последствий высвобождения рабочей силы. Реализация поставленных задач должна была позволить снизить социальную напряженность, особенно среди молодежи, так как молодые граждане страдают из-за проблем в сфере занятости в первую очередь.

Подробно глава государства останавливается в посланиях на жилищном вопросе, так как право на жилище в полной мере не обеспечено, и уже в 1995 г. отмечал, что жилищное строительство останется одним из приоритетов структурной политики, что будет последовательно выполняться государственная целевая программа «Жилище», одобренная Правительством в 1993 г. и предусматривавшая комплекс мер по улучшению жилищных условий, а также развитие жилищного строительства с максимальным привлечением средств населения и при поддержке государства в со-

ответствии с принятыми указами Президента РФ о жилищных сертификатах и жилищных кредитах (О действенности., 1995: 70).

В 1996 г. в Послании выделялось пять приоритетов на ближайшие годы, в числе которых — решение жилищной проблемы, прежде всего для семей со скромным или средним достатком. В следующем послании Президент предлагал механизм решения жилищного вопроса. Суть его в запуске полноценного рынка жилья, когда любой россиянин имеет возможность продать свое жилье и купить новое в любом месте. Отмечалось, что механизмы купли-продажи жилья, кредитования и залога должны быть надежно защищены от преступности, доступны и понятны каждому гражданину.

Анализ позиций Президента РФ по жилищному вопросу, изложенных в посланиях

1995-1997 гг., позволяет сделать вывод о непоследовательности и противоречивости взглядов главы государства по этой проблеме, так как нельзя помочь малообеспеченным семьям, большая часть которых семьи молодые, обзавестись жильем, ориентируясь исключительно на рыночные механизмы. Осознание этого факта послужило причиной того, что президентское Послание 1998 г. совершенно по-другому расставляло акценты в этом вопросе, в нем говорилось о сочетании рыночных механизмов реализации жилищной политики и адресной государственной поддержки населения, в том числе через предоставление гражданам бюджетных субсидий на строительство и приобретение жилья, а также развитие системы долгосрочного ипотечного кредитования на соответствующей законодательной основе. Обозначалась также необходимость снижения остроты жилищной проблемы семей, которые не в состоянии улучшить свои жилищные условия за счет собственных средств. Органы местного самоуправления должны иметь возможность закрепить часть жилья в качестве социального (муниципального) жилищного фонда. Но и на этот раз вопрос не получил окончательного разрешения, так как Президент РФ не указал, каковы финансовые источники реализации его предложений.

Подробно в президентских посланиях рассматривается положение дел в российском образовании. Послание 1994 г. провозглашало необходимость проведения принципиальной реформы системы образования, начиная с ее целей, экономического фундамента, управления системой образования и закачивая системой подготовки и переподготовки специалистов, структурой школы, содержанием и технологией обучения. Особо упор делался на совершенствовании и принципиальных изменениях в управлении системой образования. В послании говорилось, что объективным тормозом развития школы стало ее централизованное финансирование из государственного бюджета, а кроме этого, в числе приоритетных законов, которые следует принять как можно быстрее, назвал закон о приватизации государственных и муниципальных образовательных учреждений, чем вызвал серьезное недовольство педагогов и общественности.

Весь 1994 г. предпринимались попытки отстоять государственные интересы в области образования российских граждан. Не случайно на следующий год данная тема звучит в послании по-другому: надо не только решить вопросы собственности учебных заведений и их ведомственной принадлежности, но и полного и своевременного финансирования образовательных учреждений, а в 1996 г. еще более определенно — впечатление, будто государство навсегда ушло из гуманитарной сферы, будто отдало ее полностью на откуп свободной рыночной стихии, — неверно уже хотя бы потому, что это противоречит российской Конституции (Россия, за которую., 1996: 44).

В целом лейтмотив президентского Послания 1995 г., в котором самый объемный раздел по образовательным проблемам из всех посланий, — это обеспечение конституционно закрепленного права на образование, укрепление гарантий прав граждан на бесплатное и общедоступное образование. Специально подчеркивается, что правовые гарантии бесплатности и общедоступности дошкольного, общего среднего, профессионального образования требуется подкрепить экономическими механизмами, мерами по социальной защите учительства, детей и подростков. Обращается

внимание на совершенствование законодательной базы, без чего немыслимо нормальное функционирование и развитие образования, а также на роль субъектов Федерации, органов местного самоуправления в обеспечении равных возможностей в получении образования всеми юными гражданами вне зависимости от состояния местного бюджета, так как развитие образования является предметом совместного ведения центральных органов управления и регионов. Отмечалось, что заметную роль в финансировании школы могут сыграть местные фонды образования, попечительские советы учебных заведений, использование разумной системы налоговых льгот как на федеральном, так и на региональном уровнях (О действенности., 1995: 746).

С точки зрения анализа динамики позиций Президента Российской Федерации на проблемы, касающиеся молодежи, ее социального самочувствия, перспектив молодежной политики в России, большое значение имела программы действий Б. Н. Ельцина на 1996-2000 гг., которая под названием «Россия: человек, семья, общество, государство» вышла в свет накануне президентских выборов в 1996 г. В отличие от ежегодных Посланий Президента Федеральному Собранию РФ здесь содержался специальный параграф «Молодежная политика». В нем подводились итоги действий главы государства по отношению к юношам и девушкам, результаты проводимой в 1990-х годах государственной молодежной политики, принципы построения молодежной политики и основные направления ее функционирования. В этом документе говорилось, что молодежь сделала свой идеологический выбор в августе 1991 г., поддержала реформы, в результате которых молодых стали ценить по их собственному уму, знаниям и энергии, а не по родительским связям и положению. Как положительный момент Президент отмечал, что помолодели руководители органов власти в центре и на местах, депутаты всех уровней, а в числе предпринимателей новой волны молодежь составила большинство; что государство усилило свое внимание к особым проблемам молодежи, в результате чего были созданы социальные молодежные службы разного типа:

психолого-педагогические консультационные центры, молодежные биржи труда, центры подготовки и переподготовки кадров, службы помощи молодой семье, приюты и социальные гостиницы для подростков, центры юридического консультирования и работы с несовершеннолетними правонарушителями, центры полового просвещения и профилактики СПИДа. Вместе с тем здесь не говорилось о тяжелом социально-экономическом положении значительной части российской молодежи, о проблемах формирования государственной молодежной политики в Российской Федерации, других актуальных вопросах политики в отношении юношества.

Косвенно это признавал и Президент, так как выдвигал необходимость иметь сильную молодежную политику, которая предполагает комплексную разработку проблем физической, творческой и эмоциональной востребованности молодых россиян, их широкой включенности в контекст общественной жизни, в связи с тем что страна нуждается в молодой генерации политиков и руководителей, деятелей искусств и ученых, предпринимателей и фермеров, тружеников всех областей, молодых активных граждан, разделяющих идеалы гражданского общества и правового государства (Ельцин, 1996: 83-84).

Анализ программы действий Президента РФ приводит к выводу, что разработчикам удалось широко представить приоритеты государственной молодежной политики. Важнейшими из них назывались усиление поддержки молодежи и повышение ее роли в проведении реформ во всех сферах жизни, обеспечение разработки и выполнения закона о молодежи, направленного на компенсацию недостатков социального статуса молодого поколения, создание правовых механизмов, которые позволили бы юношам и девушкам реализовать гражданские права, закрепленные Конституцией России.

Особое внимание предполагалось уделять гарантиям трудоустройства и занятости молодежи, когда государственная помощь направлялась бы на содействие собственной деловой активности молодежи, на поддержку малого и среднего предпринимательства, других важных

для общества молодежных инициатив, которые помогают создавать рабочие места; привлечению к разработке молодежных программ и их финансированию местными органами власти; созданию сети служб, способствующих эффективной профессиональной ориентации; налаживанию системы льготного налогообложения, кредитования, возвратных ссуд, других экономических стимулов, обеспечивающих становление молодой семьи, приобретение жилья и решение других вопросов молодежи.

Отдельно выделяется направление по содействию общественной деятельности, выражающей интересы молодежи и совпадающей с целями государственной политики, что означает поддержку негосударственных структур, берущих на себя часть забот о молодежи; поддержку молодежных инициатив во всех сферах жизни общества, включая политическую, где возможности самовыражения молодежи до сих пор весьма ограниченны; развитие государственной системы поддержки молодых дарований, которая позволила бы добиться, чтобы те, кто может внести уникальный вклад в отечественную науку, инженерное дело, культуру и искусство, в политику и журналистику, в спорт, располагали всем необходимым для развития своих способностей и качеств (там же: 84-85).

Президент выразил обеспокоенность проблемой детской и подростковой преступности, для ее снижения выдвигалась серия мер, направленных на борьбу с причинами, обусловливающими это явление.

Проблема детской и юношеской духовности также не осталась вне поля зрения программы. Комплекс мер, направленных на ее решение, предусматривал распространение специальной литературы для семьи среди молодежи, молодых родителей, комплектование ею массовых библиотек; запрет на изготовление, распространение и рекламирование печатных изданий, изображений, видеокассет или иных изделий, пропагандирующих порнографию, культ насилия или жестокости; государственную координацию и финансовую поддержку нравственного, этического и экологического просвещения населения и введение программ такого просвещения для детей

и молодежи в детских дошкольных учреждениях, общеобразовательных и профессиональных учебных заведениях; формирование и укрепление комиссий по защите прав несовершеннолетних (там же: 51).

В целом в Посланиях Президента Федеральному Собранию РФ определялся круг задач, которые по своей логике выводили Россию в новую фазу развития, в рыночную экономику.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Ельцин, Б. Н. (1996) Россия: Человек, семья, общество, государство : Программа действий на 1996-2000 годы. М.

О действенности государственной власти в России (1995) : Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ. М.

Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики) (1994) : Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ. М.

Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) (1998) : Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. М.

Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) (1997) : Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ. М.

Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) (1996) : Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ. М.

THE FIRST EXPERIENCE OF THE ADDRESSES OF THE PRESIDENT OF RUSSIA TO THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RF A. P. Bogdanov (The Institute of Russian History of the Russian Academy of Sciences),

V. K. Krivoruchenko, A. N. Matsuev (Moscow University for the Humanities)

A. D. Plotnikov (Autonomous Non-Commercial Organization «The International Center of Family,

Youth and Children», Moscow City)

The paper analyzes the content of the first five annual addresses (States of the Nation) presented by the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the RF in 1994-1998. The authors consider the state policies in the sphere of

political life, social protection, education, and youth.

Keywords: State of the Nation, President of Russia, the Federal Assembly, state policy, social protection, political parties.

BIBLIOGRAPHY (TRANSLITERATION)

El’tsin, B. N. (1996) Rossiia: Chelovek, sem’ia, obshchestvo, gosudarstvo : Programma deistvii na

1996-2000 gody. M.

O deistvennosti gosudarstvennoi vlasti v Rossii (1995) : Poslanie Prezidenta Rossiiskoi Federatsii Federal’nomu Sobraniiu RF. M.

Ob ukreplenii Rossiiskogo gosudarstva (Osnovnye napravleniia vnutrennei i vneshnei politi-

ki) (1994) : Poslanie Prezidenta Rossiiskoi Federatsii Federal’nomu Sobraniiu RF. M.

Obshchimi silami — k pod »emu Rossii (O po-lozhenii v strane i osnovnykh napravleniiakh politiki Rossiiskoi Federatsii) (1998) : Poslanie Prezidenta RF Federal’nomu Sobraniiu RF. M.

Poriadok vo vlasti — poriadok v strane (O po-lozhenii v strane i osnovnykh napravleniiakh politi-ki Rossiiskoi Federatsii) (1997) : Poslanie Prezi-denta Rossiiskoi Federatsii Federal’nomu Sobraniiu RF. M.

Rossiia, za kotoruiu my v otvete (O polozhenii v strane i osnovnykh napravleniiakh politiki Ros-siiskoi Federatsii) (1996) : Poslanie Prezidenta Ros-siiskoi Federatsii Federal’nomu Sobraniiu RF. M.