УДК 32.328

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ

Орлинская Ольга Михайловна, кандидат политических наук, доцент кафедры теории политики

(НИУ) ННГУ им. Н.И. Лобачевского, г. Нижний Новгород, Россия

orlinskaya@mail. ru

В статье рассмотрены идеология и практика парламентаризма в России в современный период в контексте анализа статуса, полномочий, органов и основных направлений деятельности верхней палаты российского парламента при Б.Н. Ельцине, В.В. Путине и Д.А. Медведеве; а также доказывается мысль о растущем авторитете Совета Федерации в процессе политической модернизации.

Ключевые слова: парламентаризм; Совет Федерации; законотворчество; комитет; регионы; политика.

THE BASIC LINES OF ACTIVITY OF THE FEDERATION COUNCIL AT THE PRESENT STAGE OF DEVELOPMENT OF PARLIAMENTARISM IN RUSSIA

Olga Orlinskaya, candidate for Political sciences, associate professor at department for theory of politics

Nizhny Novgorod State University, Nizhny Novgorod, Russia

orlinskaya@mail. ru

In article the ideology and parliamentarism practice in Russia during the modern period in a context of the analysis of the status, powers, bodies and the basic lines of activity of the upper chamber of the Russian parliament are considered at B.N.Yeltsin, V. V.Putin and D.A.Medvedev; and also the thought on growing authority of the Federation Council in the course ofpolitical modernization is proved.

Keywords: parliamentarism; the Federation Council; lawmaking; committee; regions; a policy.

Участие в законодательной работе осуществляется Советом Федерации по двум основным направлениям: 1) совместная с Государственной Думой разработка законопроектов, рассмотрение законов и принятие решений по ним; 2) самостоятельная разработка проектов федеральных законов. Следует отметить, что принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам войны и мира, ратификации и денонсации международных договоров России; статуса и защиты государственной границы; бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Согласно общему правилу, федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов. Однако федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В том случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в заключении

обязательно указывается обобщенная позиция по этому закону органов государственной власти тех регионов, которые приняли соответствующие решения и направили их в Совет Федерации. Заключение комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение принятого Г осударственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации. Кроме того, сенаторы могут организовать обсуждение федерального конституционного закона в регионах России и - при наличии замечаний -направить их в комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение данного закона.

Совет Федерации осуществляет свое право законодательной инициативы, внося в Г осударственную Думу проекты новых законов; а также законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР и Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо законопроектов о признании недействующими на территории Российской Федерации актов законодательства СССР. Определенные законопроекты могут вноситься в Государственную Думу совместно с региональными парламентами в качестве консолидированной законодательной инициативы.[1, Постановление Совета Федерации РФ № 310-СФ] Кроме того, любой сенатор может реализовать свое право законодательной инициативы самостоятельно, внеся в Государственную Думу законопроекты и поправки к законопроектам. Следует подчеркнуть, что каждый сенатор, равно как и Совет Федерации в целом, обладает правом законодательной инициативы. Законодательная инициатива, рассмотренная Советом Федерации, и постановление по этому вопросу направляются в Государственную Думу. Консолидированная законодательная инициатива направляется в нижнюю палату вместе с решением (решениями) регионального парламента (парламентов).[2, Постановление Совета Федерации РФ № 552-СФ]

Например, 19 марта 2008 года на 218-м пленарном заседании Совета Федерации был одобрен Федеральный закон «О внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации». Представил данный закон председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике Рафгат Алтынбаев, который напомнил, что проект закона был внесен в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Совета Федерации. Далее Р. Алтынбаев сообщил, что отзывы на закон поступили из 51 субъекта Российской Федерации, подавляющее большинство из которых -положительные. «Таким образом, - подытожил глава Комитета, - достигаются две цели: во-первых, член Совета Федерации становится равноправным участником регионального законодательного процесса, что непременно положительно скажется на гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; во-вторых, это позволит оптимизировать систему органов исполнительной власти с точки зрения совершенствования разграничения полномочий, сократить дублирующие территориальные органы исполнительной власти и повысить ответственность и эффективность исполнения полномочий, переданных на региональный уровень».[3,http://www.aikomarov.ra/mdex.html?id=5&smode=artide&artide_id=1 92&page=2&date_start=&date_end=] Разумеется, в результате закон был одобрен большинством голосов сенаторов.

Кстати, именно этим Федеральным законом устанавливается возможность предоставления Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы в региональном законодательном органе государственной власти членам Совета Федерации -представителям от законодательного и исполнительного органов государственной власти данного региона. Соответственно, было внесено изменение в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающее, что формы деятельности сенаторов могут регулироваться другими федеральными законами. Таким образом, усилилось взаимодействие членов Совета Федерации с региональными органами государственной власти.

Совет Федерации имеет право пригласить на заседание для ответов на вопросы Председателя и членов Правительства, Генерального прокурора, Председателей Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, руководителей других федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов и иных должностных лиц. По сложившейся традиции Председатель Правительства приглашается на заседание палаты не реже одного раза в год. [4, Постановление Совета Федерации № 260-СФ.]

Тематика "правительственного часа" может быть самой разной. Так, 19 сентября 2008 г. на 229 заседании Совета Федерации он был посвящен мерам по социально-экономическому развитию Дальнего Востока. Казалось бы, далекая от политики тема. Однако, отвечая на вопросы журналистов после состоявшейся дискуссии на заседании Совета Федерации, основной докладчик, первый заместитель Председателя Правительства И. Шувалов подчеркнул, что речь идет о самом редконаселенном и самом удаленном регионе, который имеет огромное значение для сохранения территориальной целостности страны, и что нельзя забывать о широких возможностях трансграничного сотрудничества. Кроме того, он сообщил, что в ходе "правительственного часа" обсуждались планы по подготовке саммита АТЭС во Владивостоке. [5, http://www.garant.ru/news/14827] Как мы видим, экономические вопросы часто тесно переплетены с политическими.

В ноябре 2008 года в Санкт-Петербурге состоялось внеочередное заседание Ассоциации европейских сенатов, посвященное 15-летию Совета Федерации, ставшее еще одним свидетельством высокой оценки роли палаты в международном межпарламентском процессе.[3,

http://www.council.gov.ru/about/history/index.html] В том же месяце Совет Федерации одобрил инициированные Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым и принятые Государственной Думой поправки в Конституцию Российской Федерации, касающиеся увеличения срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, а так же устанавливающие

контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации, а 22 декабря того же года принял Постановления «Об установлении результатов рассмотрения законодательными

(представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации «Об изменениях срока полномочий Президента Российской Федерации и Г осударственной Думы» и «Об установлении результатов рассмотрения законодательными

(представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации». В частности, Совет Федерации постановил, что Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменениях срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» рассмотрены и одобрены законодателями 83 субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 9 и 10 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Совет Федерации имеет право решать важнейший внешнеполитический вопрос - о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России. [6, ст. 102 Конституции РФ] Однако данный вопрос рассматривается верхней палатой только по предложению Президента. В 2009 г. на своем 260-м заседании верхняя палата одобрила президентский закон, определивший порядок оперативного использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами страны и приняла соответствующее постановление. Позднее С.М. Миронов заявил по данному поводу: «Уверен, что эти меры послужат более эффективному

решению задач по защите интересов нашей страны и её граждан за рубежом, поддержанию международного мира и безопасности». [8, www.council.gov.ru] Совету законодателей по-прежнему принадлежит большая роль в обеспечении взаимодействия верхней палаты с регионами. 28 декабря 2009 г. состоялось очередное заседание Совета законодателей с участием Президента страны Д.А. Медведева, посвященное реализации Послания 2009 года Федеральному Собранию. [9, http://archive.kremlin.ru] Следует отметить, что участие главы государства в работе Совета законодателей уже стало традицией.

В Решении Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) от 28 декабря 2009 г. было отмечено, что Послание Президента Федеральному Собранию является планом реализации новой политической стратегии Российской Федерации, а успешная ее реализация в значительной степени зависит от качества принимаемых законов. Формирование профессиональных и ответственных законодательных органов государственной власти возможно, по мнению самих парламентариев, только при реальной политической конкуренции и устранении диспропорций в составе и структуре законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отмечая необходимость комплексного законодательного обеспечения реализации основных направлений внутренней и внешней политики, изложенных в Послании, Совет законодателей, в частности, решил осуществить в 2010 году мониторинг практики применения Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и создать комиссию Совета законодателей по вопросам взаимодействия с институтами гражданского общества. [10,

http://www.council.gov.ru/lmc/resolutions_council/item73.html]

В 2009 г. Совет Федерации последовательно исполнял поручение Президента России об усилении роли верхней палаты в координации

законодательной деятельности региональных парламентов. В частности, подписывались многочисленные соглашения с законодательными органами субъектов Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. Кроме того, верхняя палата рассмотрела вопрос о внесении в Государственную Думу консолидированной законодательной инициативы Совета Федерации и Государственной Думы Томской области. Вообще же на рассмотрение в Совет Федерации поступило свыше 20 таких инициатив, [11, www.council.gov.ru] по которым Аппарат уже проделал всю необходимую подготовительную работу.

Доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации является ежегодной формой подведения верхней палатой итогов деятельности по мониторингу законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики России, определяемых посланиями Президента Федеральному Собранию. Подготовка доклада осуществляется Советом Федерации во взаимодействии с Президентом, Государственной Думой, Правительством, Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным Судами, Генеральной прокуратурой, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, Общественной палатой, общественными объединениями и научными учреждениями. В частности, свой ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению представляет Совету Федерации лично Генеральный прокурор. Дата представления данного доклада на заседании Совета Федерации согласовывается Председателем с Генеральным прокурором лично.

С целью взаимодействия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъектов Российской Федерации, парламентскими ассоциациями регионов, ассоциациями и союзами муниципальных образований Председатель и Совет палаты создают координирующие и совещательные советы с участием представителей указанных ассоциаций и союзов. Кроме того, по решению Совета палаты в субъектах Российской Федерации могут

проводиться Дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок их проведения устанавливается Председателем по согласованию с Советом палаты и региональными органами государственной власти.

В свою очередь, в Совете Федерации регулярно проводятся Дни субъекта Российской Федерации, целью которых является представление региона в верхней палате. Дни субъекта Российской Федерации обычно проводятся по инициативе сенатора, представляющего в Совете Федерации этот субъект. При этом данная инициатива должна быть обязательно согласована с соответствующими региональными органами государственной власти. Решение о проведении Дней того или иного субъекта Российской Федерации принимается Советом палаты по предложению Комитета по делам Федерации и региональной политике, а конкретный порядок проведения мероприятия устанавливается Председателем по согласованию с Советом палаты и региональными органами государственной власти. При открытии Дней субъекта Российской Федерации на заседании Совета Федерации проводится "час субъекта Российской Федерации", на котором могут выступить руководители органов государственной власти данного субъекта. [12] Например, в 2009 году в Совете Федерации прошли дни Ленинградской области, Республики Бурятия, Московской области, Республики Северная Осетия - Алания, Тверской области и Камчатского края. [13, www.council.gov.ru] Можно констатировать, что Дни субъектов Российской Федерации стали довольно эффективной формой работы верхней палаты с регионами.

Очень важным механизмом, помогающим оперативно и эффективно решать многие внутриполитические вопросы, являются, по нашему мнению, регулярные встречи руководства Совета Федерации с Председателем Правительства России. Например, 15 июля 2009 г. В.В. Путин в очередной раз встретился с руководством верхней палаты, чтобы обсудить роль сенаторов в налаживании связи между федеральным центром и регионами России.

Участие Совета Федерации в выработке внешнеполитического курса страны ярче всего проявляется, по нашему мнению, тогда, когда принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации направляются в верхнюю палату. Подчеркнем то крайне важное обстоятельство, что данные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. [14, ст. 106 Конституции РФ] Кроме того, Совет Федерации рассматривает подготовленные Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и другими комитетами Совета Федерации предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ. По результатам рассмотрения предложений Совет Федерации может поручить соответствующему комитету (комиссии) подготовить законопроект - в порядке реализации палатой своего права законодательной инициативы. Например, в развитие Договора о создании Таможенного союза и Едином экономическом пространстве (ЕврАзЭС) Россия ратифицировала в 2009 г. Протокол о единой системе тарифных преференций таможенного союза. Совет Федерации принял самое активное участие в процессе ратификации данного Протокола. [15, www.council.gov.ru]

Итак, рассмотрение вопросов ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации - важнейшая составляющая внешнеполитической деятельности верхней палаты. Кроме того, надо принимать во внимание тот факт, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. [16, ст. 83 Конституции РФ]

Сам Совет Федерации активно сотрудничает с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями. Совет палаты

ежегодно - по представлению Председателя - утверждает план межпарламентского сотрудничества, проект которого подготавливается Комитетом по международным делам, Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и Комиссией по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации. В реализации плана межпарламентского сотрудничества принимают участие практически все комитеты и комиссии.

В целом, работа Совета Федерации свидетельствует о растущем авторитете парламентской дипломатии России. Участие в деятельности международных парламентских организаций и двусторонние контакты дают широкие возможности для откровенного разговора с парламентариями и другими государственными деятелями многих стран мира по ключевым вопросам международных отношений - в целях укрепления внешнеполитических позиций Российской Федерации.

Литература

1. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 июля 2009 года № 301-СФ.

2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 552-СФ.

3. http://www.council.gov.ru/about/history/index.html - Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Хроника заседаний. 218-е заседание Совета Федерации // http://www.aikomarov.ru/index.html?id=5&smode=article&article_id=192&page=2 &date_start=&date_end= -

5. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 июля 2007 года № 260-СФ.

6. "Правительственный час" на 229 заседании Совета Федерации был посвящен мерам по социально-экономическому развитию Дальнего Востока // http://www.garant.ru/news/14827 - Гарант. Информационно-правовой портал.

7. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации «Об изменениях срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы».

8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Г осударственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».

9. В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации.

10. Миронов С.М. Выступление на двести шестьдесят первом заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //www.council.gov.ru - Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

11. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ в 2009 г. // http://archive.kremlin.ru - Официальный сайт Президента РФ.

12. Решение Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) от 28 декабря 2009 г. //

http://www.council.gov.ru/lmc/resolutions_council/item73.html

13. По состоянию на конец 2009 г. См. Миронов С.М. Выступление на двести шестьдесят первом заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //www.council.gov.ru - Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 июля 2007 года № 260.

15. Миронов С.М. Выступление на двести шестьдесят первом заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //www.council.gov.ru - Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

16. Статья 106 Конституции Российской Федерации 1993 г.

17. Миронов С.М. Выступление на двести шестьдесят первом заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //www.council.gov.ru - Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

18. Статья. 83 Конституции Российской Федерации 1993 г.

Рецензент:

Гронская Н.Э., д.п.н., профессор