Кошкин П.П. кандидат социологическихнаук, доцент

Менеджеризм и технократизм в российском государственном управлении

Преемственность дискурса менеджеризма и технократизма в государственном управлении в нашей стране наглядно проявляет себя в характере и направлениях обсуждаемых проблем. Например, в программных документах Санкт-Петербургской региональной общественной организации «Технократическая партия», зарегистрированной в СПб Управления Юстиции 10 января 1999 года. В данном случае неважно, сколько человек входит в эту организацию, важно как строится логика обсуждения стоящих перед обществом и государством задач и какие средства для их решения предлагаются. Думается, стоит привести их полностью с краткими комментариями. Они одновременно и типично технократические и типично российские.

Основные цели уставной деятельности:

- Стремление к построению постиндустриального общества, в котором техносфера постиндустриального производства, основанная на использовании производительной силы роботов, киберов и виртуального интеллекта, сконцентрирована в экологически замкнутых технополисах, гармонично соседствует с биосферой природы, не разрушая её. Общество, в котором продукты, произведённые техносферой, используются во благо человека, не уродуя естественные социальные взаимоотношения. Общество, в котором каждый его член, независимо от его общественного статуса, имеет свою долю в общественном продукте, гарантирующую ему и его детям достойное существование. Сочетание типично технократических тезисов и социально ориентированных ожиданий российского общества.

- Стремление к построению государственного аппарата управления, основанного на максимально возможной технической оснащённости сотрудников средствами автоматизации и обработки информации, с целью создания высокопрофессионального и необременительного для общества государственного аппарата управления. Чисто технократический тезис.

- Стремление к достижению гармонии в обществе между

современным индустриальным и супериндустриальным производством и патриархальным характером человеческих, общественных и национальных отношений. Сочетание технократических и

«традиционалистских» российских идеологических ориентиров.

- Стремление к прогрессу постиндустриального производства и сохранению экологического баланса планеты. Дань «экологизму» и идеям важности сохранения и выживания человечества и российского народа.

- Стремление к обеспечению прогресса человеческого общества

как в рамках планеты Земля так и в Космическом пространстве -Внеземных поселениях Человечества. Большая сверхзадача,

суперпроект планетарного масштаба, на который есть определенный

социальный заказ, связанный с возрождением России как мировой державы.

Право на власть обосновывается технократами способностью

наиболее эффективно управлять. В современных условиях

технократический дискурс диктует вывод о необходимости новой элиты для России. На роль новой элиты технократизм выдвигает элиту технократов от ВПК, промышленности, вооружённых сил. Как пишет лидер «Технократической партии» Ю.А. Морозов: «Каждый день и каждый час элита должна доказывать своё право элитного положения, иначе элита немедленно и беспощадно маргинализуется, превращаясь в трутней общества, обречённых на заклание. Образно говоря, если раньше достаточно было показать меч, чтобы все крестьяне повиновались самураю, то теперь этим мечём нужно прекрасно владеть, чтобы отбиться от орды вооружённых до зубов разбойников. Лучше быть, чем казаться»1.

Кадры с позиции технократизма должны подбираться исключительно по профессиональным способностям и квалификации. Все успехи и неудачи специалиста должны фиксироваться и предоставляться для анализа профессиональной компетентности и пригодности. Продвижение по иерархической кадровой структуре производиться по эффективности получаемых результатов, добиваясь приближения к максимальному соответствию специалиста, занимаемой должности и выполняемой работе.

Легко заметить, что в данном вопросе существует схожесть подходов между технократизмом и менеджеризмом. Главным критерием в оценке деятельности работников сферы государственного управления выдвигается эффективность. Но важно, какой смысл вкладывается в понятие «эффективность» применительно к деятельности сотрудников органов государственной власти.

Наиболее распространенное понимание термина «эффективность» связано с действиями, приводящими к нужным результатам, т.е. «эффективный» означает «действенный». Отсюда эффективность - это результативность, результат, следствие каких-либо причин, сил, действий.

1 Электронный ресурс: www.rustechnocrat.ru

60

Понятие «эффективность» широко используется в теории и практике зарубежного управления. В американской литературе по науке управления обычно встречаются два термина «efficiency» и «effectiveness», которые на русский язык могут быть переведены как «эффективность». При сопоставлении их друг с другом безотносительно контекста различие между ними едва улавливается. Но и в специальном контексте зачастую перевод крайне затруднителен. Различие может быть установлено только путем уяснения их смыслового содержания. Тем не менее, оно очень существенно в теоретико-познавательном плане. Большинство авторов проводят различие между ними, придавая первому из них в основном экономический оттенок, а другому -политический. Под эффективностью (effectiveness) понимается степень результативности, с которой цель претворяется в жизнь, но есть и еще одно понимание эффективности (efficiency) как затраты на единицу «выпуска» (продукции или реализации) 1.

Термин «efficiency» наиболее употребим для оценки деятельности, т.е. прибыльности организаций. В тех случаях, когда основной целью деятельности организаций или индивидуумов не является получение «прибыли», либо таковое не выдвигается на первый план, то обыкновенно употребляется термин «effectiveness».

Учитывая рыночную природу идеологии менеджеризма, не удивительно, что она традиционно оперирует именно экономическим смыслом понятия «эффективность» («efficiency»).

Существует точка зрения, которая связывает эффективность государственной службы с наличием или отсутствием оптимальной парадигмы административно-политического управления2. Речь идет о противоборстве между традиционной парадигмой политического управления и новой «партисипативной» парадигмой.

Традиционная парадигма политического управления построена на таких основаниях, как программно-целевой подход, рассмотрение основных агентов политического процесса в качестве средств решения общегосударственных задач, приоритет общегосударственных интересов над региональными интересами.

Новая программа политического управления (партисипативная), базируется на таких началах, как политический маркетинг (анализ и учет основных политических интересов в условиях политического

плюрализма), ситуационность, рассмотрение агентов политического процесса как возможных партнеров или конкурентов. Таким образом, по мнению специалистов, партисипативная парадигма является

оптимальной и обеспечивающей большую эффективность государственной службы.

1 Self P. Administrative theories and politics / P. Self. - London. 1974. - P. 133.

2 Саймон Г Менеджмент в организациях /Г. Саймон, Д. Смитбурк, В.А. Томсон. - М.,

1995.

л

Некоторые исследователи1 напрямую связывают эффективность государственной службы с наличием региональной бюрократии, действительно служащей обществу, то есть такой бюрократии, которая:

- находится под реальным контролем общества;

- выражает интересы общественного прогресса;

- минимальна по своим количественным и качественным параметрам.

Получившая свободу от общественного контроля бюрократия неизбежно превращается в преступную, уродливую структуру. Такое утверждение основано на внутреннем противоречии бюрократии -между широкими общественными целями, ради которых она создается, и узкокорпоративными ее интересами, имеющими тенденцию к доминированию. Если затрагиваются внутрикорпоративные интересы бюрократии, то она начинает безмерно раздувать формальную сторону своей деятельности, совершенно забывая о содержательной стороне -служении интересам народа. При такой постановке вопроса об эффективности государственной службы и речи быть не может.

Результаты исследования М.К. Горшкова «Бюрократия и власть новой России», проведенного в 2005 году, еще раз подтвердило -большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). И лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%).

«Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не поднимается выше 18-19%.

Причем более критично настроены те, кто сталкивался с работой чиновников лично (66,5%). Любопытно и то, что больше половины респондентов, которые признались в том, что практически ничего не знают о работе бюрократии в России, тем не менее, тоже дают оценку

1 См., например: Смольков В. Бюрократия и бюрократизм: как свести к минимуму? //Государственная служба. - 2004. - Вып. 1(15). - С. 52.

ее работе, преимущественно негативную - 6,3% считают ее

эффективной, а 49,3% неэффективной»1.

Среди представителей российских чиновников в вопросе оценки эффективности работы государственных служащих существует раскол. 42,4% считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную.

«Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить “честь мундира”. На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% - что не изменилась, и только 8,9 отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6% соответственно). Именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом»2.

Согласно исследованию М. К. Горшкова, главным критерием эффективности (или неэффективности) работы бюрократии для простых граждан являются моральные качества ее служащих. Среди причин неэффективности бюрократии участники опроса назвали отсутствие страха перед наказанием (56,9%), а также недобросовестность и низкий моральный уровень чиновников (41%). Кроме того, 22,6% респондентов упомянули их низкий профессиональный уровень. Показательно, что в число основных причин неэффективности бюрократии вошла только одна причина объективного характера - несовершенство законодательства (36%).

Главными мерами, которые должны способствовать резкому улучшению работы бюрократии, являются усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5%), введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%), более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%). Что же касается самих чиновников, то они, признавая необходимость повышения квалификационного и образовательного уровня бюрократических кадров (52,5%) и их «очистки» от лиц, уличенных в коррупционных действиях (33,5%), подчеркивают также и другую сторону проблемы - по их мнению,

1 Горшков М.К. Бюрократия и власть новой России. Аналитический доклад. - М., 2005. - С. 62.

2 Там же. - С. 65.

улучшение работы чиновников невозможно без адекватного изменения оплаты их труда (40,5%)1.

С точки зрения потенциала мобилизации граждан России идеологическим дискурсом менеджеризма наибольшей «перспективностью» обладает такой фактор, как признание «низкого профессионального уровня» наших чиновников (примерно каждый четвертый опрошенный), признание необходимости более тщательного отбора чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%), признание самими чиновниками необходимости повышения квалификационного и образовательного уровня (52,5%).

Наши исследования в ЮФО показали, что смысл понятия «эффективность» применительно к управлению государством опрошенные жители Юга России понимают главным образом как «быстрое решение вопросов» (39,3%) и «обеспечение порядка, безопасности и справедливости в обществе» (38,1%), то есть в рамках традиционных функций государства и внеэкономически. «Чисто» менеджеристское, экономически-акцентированное понимание эффективности деятельности государства присуще 21,6% респондентов.

Таблица 1

В ЧЕМ ПО ВАШЕМУ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ СМЫСЛ ПОНЯТИЯ «ЭФФЕКТИВНОСТЬ» ПРИМЕНИТЕЛЬНО К УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВОМ:

Быстрое решение вопросов в случаях обращения граждан и организаций в государственные органы власти 39,3

Обеспечение порядка, безопасности и справедливости в обществе 38,1

Выполнение государством своих задач с наименьшими затратами и с наибольшей отдачей от затраченных средств, «дешевое» государство с точки зрения затрат на содержание госаппарата 15,7

Бездефицитный бюджет (доходы бюджета превышают расходы) и обуздание инфляции даже ценой сокращения расходов на образование, здравоохранение и др. социальные нужды 5,9

Другое 1

Затрудняюсь ответить 9,5

Потенциальными сторонниками менеджеризма являются также 56% опрошенных, согласных с тем, что управлять государством должны не политики, а специально подготовленные менеджеры в этой области, 29% - сторонники прихода к власти управленцев из наиболее успешных коммерческих компаний, 57% согласных с тем, что эффективному управлению можно научиться посредством специального образования.

1 Там же. - С. 68.

НАСКОЛЬКО ВЫ СОГЛАСНЫ СО СЛЕДУЮЩИМИ УТВЕРЖДЕНИЯМИ ОТНОСИТЕЛЬНО ГОСУДАРСТВА ПРИМЕНИТЕЛЬНО К СЕГОДНЯШНЕМУ РОССИЙСКОМУ ОБЩЕСТВУ:

Согласен полностью Скорее согласен, чем не согласен Скорее не согласен, чем согласен Не согласен категорически Затрудняюсь ответить

Управлять государством должны политики, наиболее популярные у большинства населения 12,4 23,6 36,7 27,1 2,2

Управлять государством должны специально подготовленные специалисты в области управления -менеджеры, а не политики 29,4 26,,6 27,7 13,2 4,1

Лучше, если к власти придут управленцы из наиболее успешных коммерческих компаний 9,4 19,6 34,3 30,4 6,3

Эффективному управлению государством, в принципе, можно научиться, поэтому надо поощрять образование в этой сфере 31,1 25,9 24,1 15,3 3,1

Эффективному управлению государством, в принципе, нельзя научиться, это скорее искусство и талант отдельных людей 17,8 28,7 35,6 26,3 5,1

В ситуации прямого выбора между опытными «хозяйственниками» и выходцами из бизнес-структур 48,5% респондентов предпочитают приход в органы государственной власти представителей «нового поколения» из числа менеджеров коммерческих предприятий. «Хозяйственников» во власти предпочитают 40,8% опрошенных.

Таблица 3

НАСКОЛЬКО ВЫ СОГЛАСНЫ СО СЛЕДУЮЩ ОТНОСИТЕЛЬНО ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛ СЕГОДНЯШНЕМУ РОССИЙСКОМ ЦИМИ УТВЕРЖДЕНИЯМИ ЕНИЯ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К У ОБЩЕСТВУ

Согласен полно- стью Скорее согласен, чем не согласен Скорее не согласен, чем согласен Не согласен катего- рически Затруд- няюсь ответить

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будет больше опытных хозяйственников с большим стажем работы (директора заводов и т.п.) 19,3 21,5 27,2 17,8 4,2

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будет больше тех, кто добился успеха в условиях рыночной экономики и представляет новое поколение управленцев 29,3 19,2 28,3 19,7 3,5

Возвращаясь к этнокультурной акцентуации, отметим, что в Нальчике по данному вопросу был получен противоположный результат, который отражен в таблице 4.

НАСКОЛЬКО ВЫ СОГЛАСНЫ СО СЛЕДУ ОТНОСИТЕЛЬНО ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛ СЕГОДНЯШНЕМУ РОССИЙСКОМ ЮЩИМИ УТВЕРЖДЕНИЯМИ ЕНИЯ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К У ОБЩЕСТВУ

Согласен полностью Скорее согласен, чем не согласен Скорее не согласен, чем согласен Не согласен катего- рически Затруд- няюсь ответить

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будет больше опытных хозяйственников с большим стажем работы (директора заводов и т.п.) 32% 26% 20,2% 17,7% 5,1%

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будет больше тех, кто добился успеха в условиях рыночной экономики и представляет новое поколение управленцев 17,2% 15,4% 36,4% 25,3% 5,7%

Социокультурные особенности региона в этом случае признают большее доверие к возможностям эффективной деятельности традиционно обладающих властными полномочиями и принадлежащими к властным элитам социальным группам.

Довольно распространенной моделью оценки эффективности с позиций идеологии менеджеризма является следующая схема: «ресурсное обеспечение управленческой деятельности - затраты -результат». Характерная черта этой схемы - выделение роли ресурсного обеспечения и затрат в повышении эффективности управленческой деятельности1. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:

- не всегда выражается прибылью;

- приводит к непосредственному и опосредованному результатам (непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат);

- может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим и т.п.

1 Козабенко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. - М., 2000. - С. 145.

В государственном управлении при оценке его эффективности должны, как минимум, сравниваться:

- цели, практически осуществляемые в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

- цели, реализованные в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления;

- общественные издержки, ушедшие на государственное управление, с объективными результатами, полученными вследствие управления1.

Оценку эффективности деятельности государственных органов в идеале должны давать общественные институты, организации граждан, трудовые коллективы, общественные объединения и т.п.

Социокультурные особенности нашей страны диктуют необходимость учета значимости «большой цели» (миссии России) для эффективного проекта развития. В современных условиях, как показывают исследования и наблюдения, в России достаточно выражено осознание «дефицита» большой цели.

В упомянутом выше масштабном исследовании М.К. Горшкова задавался соответствующий вопрос, который систематически предлагался российским респондентам на протяжении целого ряда лет.

Ответы на него, которые давались в 1998 г. и 2004 г., представлены на

2

рисунке2.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997. - С. 358

2 Горшков М.К. Граждане новой России. Аналитический доклад. - М., 2005. - С. 77.

68

Рисунок

Какие общенациональные цели развития поддерживают

россияне, в %

В качестве «национальной идеи» на первый план со значительным отрывом от других идей и целей ныне выдвигается повышение уровня и качества жизни. На него в ходе опроса указали без малого две трети россиян (61%). Приоритетность данной задачи была очевидна уже в середине 90-х годов, и актуальность ее с тех пор не только не снизилась, но даже возросла. Во всяком случае, по сравнению с 1998 г. количество респондентов, включивших данную позицию в число приоритетных, возросло по сравнению с 1998 г. примерно на 7%. Второй по значению задачей россияне считают наведение порядка во всех сферах жизни. Но в данном случае динамика соответствующего показателя оказалась противоположной: по-видимому, меры, предпринятые в этом отношении администрацией В. В. Путина, несколько ослабили остроту данного вопроса. Наконец, на 3-е по значению место россияне поставили создание равных возможностей для всех (31,7% ответов в 1998 и 37,1% в 2004 г.).

69

Сопоставление результатов проведенного исследования с данными предыдущих опросов показывает, что привлекательность целей, выдвинутых российскими реформаторами на рубеже 80-х и 90х годов ХХ века, продолжает снижаться. Так, по сравнению с 1998 г. уменьшилось количество респондентов, включивших в число общенациональных целей развития создание эффективной рыночной экономики (с почти 21% до 15,5%). Существенно более высокий уровень поддержки этой последней зафиксирован только в некоторых достаточно специфических и немногочисленных группах (например, среди высших менеджеров, оказывающих влияние на принятие решений в масштабе предприятия). По-прежнему непопулярными остаются и такие лозунги, как построение «открытого общества», превращение России в «обычную цивилизованную страну» или ее интеграция в Европейское сообщество. Зато в последние годы заметно усилилась ориентация на превращение России в одну из великих держав XXI века (почти 17,5% опрошенных: в 1998 г. было вдвое меньше). Применительно к данной цели мы наблюдаем заметно выраженный консенсус населения России. Так, в другом исследовании группы М.К. Горшкова «Средний класс», проведенного в 2003 году также отмечается, что существует социальный заказ на воссоздание России как мощного государства1.

Таблица 5

Предпочтения тех или иных гипотетических партий в составе среднего класса и остального населения, в %

Г ипотетические партии Средний класс Остальное население

Партия, защищающая обездоленные слои населения 24,2 40,8

Партия, выражающая интересы активных, способных добиваться успеха слоев общества (бизнесменов, высококвалифицированных специалистов и др.) 10,7 5,4

Партия, выражающая интересы государственных служащих 4,5 4,6

Партия, отстаивающая интересы русского населения, выступающая за ограничение наплыва в страну эмигрантов 18,9 20,5

Партия, выступающая за права и свободы граждан, против государственного произвола и диктатуры 31,6 25,6

Партия, выступающая за общественное самоуправление и повышение роли трудящихся в управлении производством 7,6 9,2

Партия, выступающая за воссоздание в России мощного и крепкого государства 49,7 47,5

1 Горшков М.К. Средний класс в России. Аналитический доклад. - М., 2004. -С. 70.

70

Партия, выступающая за повышение самостоятельности регионов России, усиление их роли в выработке общей политики 9,9 7,1

Партия, выступающая за развитие рыночных отношений в российском обществе 14,4 5,8

Другая партия 0,9 0,8

Нет партийных предпочтений 11,1 16,6

Затруднились ответить 9,8 9,4

Одной из значимых коллективных целей нашего общества, как показывают исследования М. К. Горшкова, становится противодействие процессу вырождения русской нации (в ходе проведенного опроса ее назвал каждый 4-5 опрошенный). Однако жесткие националистические лозунги типа «Россия для русских» в качестве общих политических лозунгов не выдвигаются (это, впрочем, отнюдь не означает, что их влияние в обществе равно нулю).

Рост этноориентированных настроений, как показывают исследования М. К. Горшкова, проявляется и в требованиях к «русскости» личности Президента России. В 2004 году 58,1% опрошенных россиян отрицательно отнеслись бы к избранию президентом страны человека нерусской национальности против 44,9% в 1998 г1.

Таблица 6

Отношение россиян к тому, что в России президентом страны может быть избран человек нерусской национальности, в %

Отношение 1998 г. 2004 г.

Положительное 9,0 7,3

Безразличное 30,0 20,4

Отрицательное 44,9 58,1

Затруднились ответить 16,1 14,2

Наше исследование, проведенное в ЮФО, показало, что доля считающих, что управление будет более эффективным, если на руководящих постах будут преобладать представители русского народа, очень существенна и достигает в среднем 59,8%.

1 Горшков М.К. Граждане новой России. Аналитический доклад. - М., 2005.

71

НАСКОЛЬКО ВЫ СОГ ОТНОСИТЕЛЬНО ЭФФ СЕГОДНЯ "ЛАСНЫ СО СЛЕДУЮЩИМИ УТВЕРЖДЕНИЯМИ ЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ШНЕМУ РОССИЙСКОМУ ОБЩЕСТВУ

Согласен полностью Скорее согласен, чем не согласен Скорее не согласен, чем согласен Не согласен катего- рически Затруд- няюсь ответить

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будут только представители русского народа 41,3 18,5 12,3 10,1 3,2

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будут иностранцы 1,2 15,6 28,2 41,3 2,3

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будут преобладать представители нерусских народов России (евреи, кавказцы и т.п.) 20,3 2,5 5,6 25,6 3,5

Управление будет более эффективным, если на руководящих постах будет пропорциональное сочетание представителей русских и нерусских 15,2 12,3 12,8 11 0,2

Данные таблицы 7 подтверждают это. Несмотря на полиэтнический состав населения Юга России, все же преобладают «прорусские настроения». На наш взгляд, это связано, с одной стороны, с негативным опытом русского населения в области межэтнических взаимодействий на Северном Кавказе, а с другой - именно с полиэтничностью региона и стремлением множества этнических групп выйти из трудностей посредством «меньшего зла», которое, по их мнению, несет руководство представителей русского народа. Хотя с позиций классического менеджеризма связь эффективности с этничность выглядит странной. В этом, похоже, также проявляются российские этнокультурныен акценты.

В целом же позицию россиян по поводу объединяющих их идей и целей вряд ли можно считать неожиданной. Их целевые ориентации нетрудно объяснить, исходя из объективных условий, в которых они ныне оказались.