КАЗАХСТАН КАК «ПАРТНЕР В УКРЕПЛЕНИИ ДЕМОКРАТИИ»

Ваагн МУРАДЯН

руководитель службы по связям с общественностью информационного офиса Совета Европы в Армении (Ереван, Армения)

Введение

Принятое в Мадриде решение о переходе в 2010 году председательства в ОБСЕ к Казахстану привлекло международное внимание к «досье» Казахстана и, шире, всего региона Центральной Азии по части соблюдения прав человека. Решение вызвало оживленные споры о том, насколько это будет правильно — удостоить председательства в ОБСЕ страну, за которой, по общему признанию, числится обширный список проблем с соблюдением прав человека. Однако интересно, что все споры сосредоточились на краткосрочных целях, которых можно (или нельзя) достичь в ходе такого председательства1. Но если из-за своего предстоящего председательства в ОБСЕ Казахстан привлек к себе столь пристальное международное внимание, то международное сообщество могло бы счесть одной из вполне законных приоритетных задач распространение порожденного этим обстоятельством импульса и за рамки срока этого председательства.

Из всех европейских организаций самый большой вклад в переход Казахстана

1 См.: Security and Human Rights, 2009, No. 1 — номер, целиком посвященный проблеме председательства Казахстана в ОБСЕ.

к демократии могут и должны внести ОБСЕ (благодаря чрезвычайно широкому составу ее членов) и ЕС (из-за его широко признанных интересов в Центральной Азии)2. Но и Совет Европы — старейшая общеевропейская организация, активно действующая в сфере защиты прав человека и установления стандартов в этой области, — может внести важный вклад в демократизацию Центральной Азии в целом и Казахстана в частности. Если в том, что касается технической помощи и сотрудничества со странами Центральной Азии роль Совета Европы, особенно его Венецианской комиссии, получила надлежащее признание3, то другие его механизмы, особенно механизмы Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), не привлекают к себе должного внимания. Между тем недавние инициативы Парламентской ассамблеи демонстрируют, что она также способна внести вклад в этот процесс, обеспечивая долгосрочное тщательное политическое наблюдение за усилиями по де-

2 Cm.: Neil J.M. The European Union, Kazakhstan and the 2010 OSCE Chairmanship // Security and Human Rights, 2009, No. 1.

3 European Union and Central Asia: Strategy for a New Partnership, Council of the European Union, General Secretariat, European Communities, 2007.

Мнения, выражаемые в данной статье, отражают исключительно взгляды ее автора и не обязательно совпадают с точкой зрения Совета Европы.

мократизации в Казахстане и тем самым укрепляя его чувство международной ответственности за соблюдение прав человека и основных свобод.

Ниже предлагается краткий обзор отношений между Парламентской ассамблеей Совета Европы и Республикой Казахстан, подтверждающих весьма высокий уровень взаимного интереса и немалый потенциал для сотрудничества. Утверждается, что ПАСЕ, действуя вместе с другими международными акторами, способна стать важным игроком, прежде всего обеспечивая общие ориентиры и стандарты и тщательно наблюдая за ходом осуществле-

ния реформ в стране. Конечно, по понятным причинам контрольные процедуры ПАСЕ, разработанные для членов Совета Европы, не могут быть применены к Казахстану, и потому усилия Парламентской ассамблеи не могут быть достаточно настойчивыми и последовательными, а ее участие в делах Казахстана — достаточно широким. Тем не менее использование инструментов политического наблюдения Парламентской ассамблеи способно в долгосрочной перспективе дать полезные результаты, если будет увязано и синхронизировано с политикой других международных игроков.

Республика Казахстан и Парламентская ассамблея Совета Европы

Центральноазиатский регион непосредственно примыкает к территории государств — членов Совета Европы. Организация насчитывает 47 стран-членов и в настоящий момент «достигла географических пределов своего возможного расширения»4. В последнее время она считает более разумным сосредоточить внимание на тех регионах за пределами Европы, которые непосредственно примыкают к ее границам. Парламентская ассамблея Совета Европы на своем заседании в июне 2009 года в ходе дискуссии о формах связи и сотрудничества с государствами, не являющимися членами Совета, приняла решение учредить наряду с уже существующими двумя формами сотрудничества таких государств с Ассамблеей (статусами специально приглашенного и наблюдателя) новый статус — «партнер в укреплении демократии» для целей «сотрудничества с парламентами государств-нечленов в соседних регионах, желающих воспользоваться опытом Ассамблеи в построении демократии и принять участие в политическом обсуждении общих вызовов, выходящих за рамки европейских границ»5. Что касается Центральной Азии, в Резолюции положительным образом определяется, что все центральноазиатские страны имеют право направлять обращения о предоставлении статуса партнера в укреплении демократии при Ассамблее, приняв обязательство соблюдать приверженность ценностям Совета Европы и регулярно информировать Ассамблею о ходе соблюдения принципов Совета Европы6.

4 Резолюция 1506 (2006) «О внешних сношениях Совета Европы». Обсуждение в Ассамблее 26 июня 2006 года (16-е заседание). Текст, принятый Ассамблеей 26 июня 2006 года [ЬИр^/ште^соелП/Т/г/РагНате^агу^ AssemЫy/%5BRшsian_documents%5D/%5B2006%5D/%5BJune2006%5D/Res1506_rш.doc.asp].

5 Резолюция 1680 (2009) «Учреждение статуса «партнер в укреплении демократии» при Парламентской ассамблее». Обсуждение в Ассамблее 26 июня 2009 года (26-е заседание). Текст, принятый Ассамблеей 26 июня 2009 года [http://www.coe.mt/T/r/ParHamentary_AssemЫy/%5BRшsian_documents%5D/%5B2009%5D/ %5BJun2009%5D/Res1680_rus.asp].

6 Там же.

Даже беглый взгляд на отношения Парламентской ассамблеи с регионом Центральной Азии показывает, что именно Казахстан наиболее активно из всех государств Центральной Азии стремится установить более тесные связи с Ассамблеей. Этот факт, несомненно, делает его наиболее естественным кандидатом на получение недавно учрежденного статуса и на более тесное сотрудничество с Парламентской ассамблеей.

Интерес Казахстана к Совету Европы усиливался на фоне горячих дискуссий в Парламентской ассамблее о будущем расширении Совета после падения Берлинской стены и распада Советского Союза. Если для новых независимых государств Центральной и Восточной Европы европейский мандат не вызывал никаких сомнений ни в географическом, ни в культурном отношении7, то республики Центральной Азии, несмотря на их членство в ОБСЕ, были единодушно охарактеризованы как расположенные за пределами Европы. Все споры и сомнения на этот счет были сосредоточены почти исключительно на политической географии Южного Кавказа, чье географическое положение казалось не столь однозначным, как в случаях с другими регионами8. Разногласия по этому вопросу были окончательно урегулированы в Рекомендации ПАСЕ относительно расширения Совета Европы от 1994 года, признавшей европейские устремления трех республик Южного Кавказа и их право направлять обращения о полноправном членстве и де-факто определившей Южный Кавказ как юго-восточную границу Европы9.

В 1997 году парламент Казахстана направил заявку на получение статуса специально приглашенного при Ассамблее (статус, на который вправе претендовать только европейские государства); за ней в 1999 году последовала заявка на получение статуса наблюдателя (форма поддержания связей ПАСЕ с неевропейскими демократическими государ-ствами10), представленная спикерами обеих палат казахстанского парламента. По результатам обсуждения в Комитете по политическим вопросам ПАСЕ, собравшемся в Стамбуле в мае 2001 года11, ни одна из этих заявок не была удовлетворена. Вместо этого Бюро Ассамблеи приняло решение в связи с заявкой Казахстана на получение статуса наблюдателя рассмотреть проект соглашения о своем сотрудничестве с парламентом Казахста-на12. Такое соглашение и было заключено впоследствии, в 2004 году.

Хотя попытка Казахстана получить более высокий статус при Ассамблее окончилась неудачей, Соглашение о сотрудничестве вывело Казахстан на качественно новый уровень отношений с СЕ, что привело не только к углублению его взаимодействия с Ас-

7 Устав Совета Европы предусматривает, что членами его могут быть только европейские государства (см.: Устав Совета Европы [http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/001.htm]).

8 См.: Information Report on the Enlargement of the Council of Europe, Rapporteur: Mr Reddemann, Germany, Christian Democrat, Doc. 6629, 16 June 1992 [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/Working-Docs/Doc92/EDOC6629.htm]; Report on the Enlargement of the Council of Europe. Rapporteur: Mr Reddemann, Doc. 6975, 13 December 1993 [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc93/EDOC6975. htm]; Opinion on the Enlargement of the Council of Europe. Rapporteur: Mr Atkinson, UK, European Democratic Group, Doc. 7148, 13 September 1994 [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc94/ EDOC7148.htm].

9 См.: Recommendation 1247 (1994) «On the Enlargement of the Council of Europe». Assembly debate on 4 October 1994 (26th Sitting) [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta94/EREC1247.htm].

10 В настоящее время статусом наблюдателя при Ассамблее пользуются три парламента: израильский кнессет, получивший этот статус в 1957 году, парламент Канады (с 1997 г.) и мексиканский парламент (с 1999 г.) (см.: Резолюция ПАСЕ 1600 (2008) «Совет Европы и государства-наблюдатели — текущая ситуация и направление дальнейших действий». Обсуждение в Ассамблее 23 января 2008 года Текст, принятый Ассамблеей 23 января 2008 года [http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/%5BRussian_documents%5D/%5 B2008%5D/%5BJan2008%5D/Res1600_rus.asp]).

11 См.: Situation in Kazakhstan and its Relations with the Council of Europe. Report. Political Affairs Committee, Rapporteur: Mr Tadeusz Iwinski. Poland, Socialist Group, 7 July 2006, Doc. 11007 [http://assembly.coe.int/ Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc06/ED0C11007.htm].

12 См.: Progress Report of the Bureau and the Standing Committee (27 April — 25 June 2001), Doc. 9133, 23 June 2001 [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc01/ED0C9133.htm].

самблеей, но и к тому, что Ассамблея стала более пристально наблюдать за его движением по пути к демократии.

В соответствии с этим соглашением парламент Казахстана обязался добиваться введения моратория на приведение в исполнение смертной казни и отмены смертной казни, изучить возможности присоединиться к конвенциям СЕ, открытым для подписания и ратификации странами — нечленами Совета Европы, а также опираться на опыт и компетенцию Венецианской комиссии. Что особенно важно, он взял на себя обязательство ежегодно представлять в Бюро Ассамблеи доклады о прогрессе, достигнутом в реализации принципов парламентской демократии, верховенства права, соблюдения прав человека и продвижении к отмене смертной казни13. Хотя процедуру представления и рассмотрения этих докладов никак нельзя сравнить с жестким и детальным контролем, осуществляемым ПАСЕ применительно к 11 государствам — членам ЕС, находящимся в настоящее время под наблюдением Совета, такое развитие ситуации было в высшей степени желательным и представляло собой важный шаг в формировании у руководства Казахстана чувства ответственности перед международным сообществом14. Кроме того, в результате этого соглашения на Казахстан распространились процедуры ПАСЕ по наблюдению за проведением выборов: на основе данного соглашения Парламентская ассамблея в рамках Международной миссии по наблюдению за ходом выборов принимала участие в контроле за проведением парламентских выборов в 2004 и 2007 годах и президентских выборов в 2005 году15.

Резолюция 1526

Далее пристальное внимание к Казахстану было продолжено Резолюцией Ассамблеи 1526 (2006) «Положение в Казахстане и его отношения с Советом Европы», принятой на основе доклада специальной миссии по изучению ситуации16. В своем постановлении Парламентская ассамблея указала на «ряд значительных препятствий, которые все еще сдерживают развитие демократического процесса в Казахстане... в том числе о трудностях с регистрацией политических партий, случаях уголовного преследования активистов оппозиции в связи с их политической деятельностью, политическом и административном давлении на СМИ, поддерживающие оппозицию»17.

Ассамблея призвала парламент Казахстана совместно с Венецианской комиссией пересмотреть законодательство об организации и проведении выборов, об учреждении и деятельности политических партий, о свободе и независимости СМИ, о свободе демонстраций и объединений, о независимости судебной системы, о местном самоуправлении. Ассамблея также призвала принять законодательные меры с целью окончательной отме-

13 См.: Agreement on Cooperation between the Parliamentary Assembly of the Council of Europe and the Parliament of the Republic of Kazakhstan, Strasbourg, 27 April 2004 [http://assembly.coe.int/President/InfoBase/ FinalAgreement_KAZ_CoEPA_E.pdf].

14 См.: Первый доклад парламента Республики Казахстан Парламентской ассамблее Совета Европы на сессии ПАСЕ, представленный г-ном К.С. Султановым, бывшим председателем Комитета по социальному и культурному развитию сената парламента Республики Казахстан, Страсбург, 27 января 2006 года. В кн.: Доклад о проделанной работе Бюро и Постоянного комитета Ассамблеи (27 января — 10 апреля 2006 г.), Doc. 10874, 10 April 2006 [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc06/ED0C10874.htm].

15 См.: PACE Report on 2004 Parliamentary Elections in Kazakhstan. Rapporteur: Mrs Tana de Zulueta, Italy, Socialist Group, Doc. 10306, 4 October 2004 [http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/ doc04/edoc10306.htm] (см. также вебсайт Бюро демократических институтов и прав человека (Office for Democratic Institutions and Human Rights) [http://www.osce.org/odihr-elections/14471.html]).

16 Situation in Kazakhstan (см. сноску 11).

17 Резолюция 1526 (2006) «Положение в Казахстане и его отношения с Советом Европы» [http://www. coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/%5BRussian_documents%5D/%5B2006%5D/%5BSanMarino2006%5D/ Res1526_rus.asp#TopOfPage].

ны смертной казни в Казахстане и вступить в политический диалог с оппозиционными политическими силами. В Резолюции Ассамблея воздержалась от обсуждения возможностей присвоения Казахстану статуса специально приглашенного, как это первоначально предлагалось в докладе18, и лишь выразила готовность рассмотреть предложения о дальнейшем развитии сотрудничества между Советом Европы и Казахстаном «с возможным присвоением ему статуса наблюдателя»19.

Просьба парламента Казахстана о присвоении ему статуса специально приглашенного либо статуса наблюдателя не была удовлетворена как из-за недостаточных успехов Казахстана в обеспечении демократии, так и из-за негибкости механизмов, регулирующих отношения ПАСЕ со странами, не входящими в Совет Европы.

Правила процедуры Парламентской ассамблеи предусматривают статус специально приглашенного, который может быть предоставлен европейскому государству — не-члену Совета Европы, подписавшему Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1975 года и Парижскую хартию для Новой Европы от 1990 года «и другие документы, принятые на конференции СБСЕ, а также подписавшему и ратифицировавшему два пакта ООН»20.

С другой стороны, процедура предоставления статуса наблюдателя предусматривает, что он может быть присвоен национальным парламентам государств — нечленов СЕ, которые отвечают условиям, изложенным в параграфе 1 Уставной резолюции (93) 26 Комитета министров о статусе наблюдателя, а именно: соблюдают принципы демократии и верховенства права, а также предоставляют всем лицам, находящимся под их юрисдикцией, возможность пользоваться правами человека и основными свободами и желают сотрудничать с Советом Европы21. Если статус специально приглашенного содержит положительную отсылку к европейским странам — нечленам СЕ и фактически подразумевает возможность получения со временем полного членства в СЕ22, то статус наблюдателя «предназначен для парламентов неевропейских демократических государств, стремящихся внести свой вклад в демократические преобразования в Европе»23. Но, как можно предположить, заинтересованность государств, располагающихся по соседству с входящими в Совет территориями, в статусе наблюдателя «проистекает не из их стремления внести вклад в реформы в Центральной и Восточной Европе, а из желания самим воспользоваться опытом реализации демократических стандартов и ценностей и участвовать в политических дебатах»24.

Резолюция 1680

В конце концов, чтобы как-то исправить это отсутствие гибкости, Ассамблея приняла Резолюцию 1680 (2009), учреждающую для тех государств, которые не вписываются ни в ту ни в другую категорию, статус «партнера в укреплении демократии» и вводящую новый механизм сотрудничества. Более того, Ассамблея сделала это таким образом, что-

18 Situation in Kazakhstan (см. сноску 11).

19 Резолюция 1526 (2006) (см. сноску 17).

20 Rule 59. Assembly Rules of Procedure [http://assembly.coe.int/RulesofProcedure/2009/Reglement_2009.pdf].

21 См.: Committee of Ministers Statutory Resolution (93) 26 on Observer Status, adopted by the Committee of Ministers on 14 May 1993 at its 92nd Session [http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/Resol9326.htm].

22 Аргументы в пользу необходимости предоставить Казахстану статус специально приглашенного основывались по большей части именно на том факте, что часть его территории располагается в пределах географических границ Европы, как это имеет место в случае России и Турции (см. сноску 11).

23 Explanatory Memorandum by Mr Van den Brande. Rapporteur. Establishment of a «Partner for Democracy» Status with the Parliamentary Assembly, Doc. 11913, 14 May 2009 [http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/ Documents/WorkingDocs/Doc09/EDOC11913.htm].

24 Ibidem.

бы она могла иметь возможность включить парламенты, претендующие на этот статус, в долгосрочный диалог по вопросам демократизации. Резолюция провозглашает, что парламенты государств, желающие, чтобы Ассамблея рассмотрела возможность присвоить им этот вновь учрежденный статус, должны будут принять на себя обязательства, касающиеся построения плюралистической и основанной на принципе равноправия полов демократии, верховенства права, соблюдения прав человека и основных свобод, организовать свободные и справедливые выборы и присоединиться к соответствующим конвенциям Совета Европы и частичным соглашениям, открытым для ратификации и подписания странами-нечленами, в частности конвенциям, касающимся прав человека, верховенства права и вопросов демократии. Что особенно важно, от них потребуется взять на себя обязательство «регулярно информировать Ассамблею о ходе соблюдения принципов Совета Европы»25.

Таким образом, государства Центральной Азии и в особенности Казахстан, который давно добивается установления более тесного сотрудничества с Парламентской ассамблеей, оказываются самыми очевидными кандидатами на получение данного статуса. Это нововведение дает Казахстану хорошую возможность углубить сотрудничество с ПАСЕ, которое, в свою очередь, может хорошо вписаться в существующий арсенал политических инструментов, используемых международными организациями, которые добиваются для страны подлинных реформ, большей прозрачности и ответственности руководства.

Заключение

На фоне усилий ОБСЕ и ЕС по осуществлению демократических реформ в странах Центральной Азии со специфическими для каждой из этих организаций сильными сторонами и политическими инструментами, роль и сравнительные преимущества Совета Европы остаются в значительной степени неиспользованными. Развитие событий в Совете Европы за последнее время, особенно растущее влияние Парламентской ассамблеи Совета Европы, позволяют говорить, что Совет Европы может внести важный вклад в этот процесс, и не только в том, что касается опыта и компетенции в юридических вопросах или технической помощи, но и с опорой на имеющиеся в распоряжении ПАСЕ механизмы систематического политического наблюдения.

Статус партнера в укреплении демократии, задуманный как компромиссный механизм сотрудничества, занимающий некое промежуточный положение между двумя основными формами связи с нечленами Совета Европы, может превратиться в эффективный инструмент политического наблюдения со стороны Ассамблеи, выходящий за рамки традиционных границ Европы.

В случае с Казахстаном, дающим пример самого последовательного сотрудничества с Советом из всех государств Центральной Азии26, этот механизм, если он будет применен, позволит дать новый толчок международным усилиям, призванным помочь Казахстану оправдать заявленные в Мадриде авансы и сохранить на более длительное время импульс, полученный им от председательства в ОБСЕ в 2010 году.

25 Резолюция 1680 (2009) (см. сноску 5).

26 За одним важным исключением — Кыргызстаном, который является членом Венецианской комиссии, однако не достиг того же уровня сотрудничества с Парламентской ассамблеей.