Специальный выпуск «Офицер Вооруженных Сил в современном российском обществе»

Кончугов А.В.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Социальная политика государства сравнительно поздно стала объектом научного интереса российских ученых. Лишь в некоторых работах отечественных исследователей конца XIX начала XX вв. она рассматривалась как «специальная» отрасль деятельности государства, как совокупность мероприятий по оказанию помощи нетрудоспособным, малоимущим, пожилым и больным. Вместе с тем, зарубежный опыт давал полное основание к тому, чтобы вести о ней речь, исходя из серьезных оснований, продуманных на теоретическом и проверенных на практическом уровнях. Такой подход к социальной политике укрепился позже, в условиях строительства социализма в СССР, когда государство стало играть решающую роль в преодолении социальных проблем общества.

В середине 80-х гг. XX столетия в стране началась реализация концепции социально-экономического развития общества, согласно которой тезис о социалистических принципах распределения материальных благ обосновывался на учете не коллективных, а индивидуальных начал в мотивации различных видов деятельности. Таким образом, определилась роль социальной политики государства в новых условиях общественного развития. Наибольший же интерес к изучению социальной политики возник после закрепления в Конституции Российской Федерации 1993 г. социального статуса государства.

В настоящее время в Российской Федерации, несмотря на видимые успехи в наращивании темпов социально-экономического развития, остаются нерешенными проблемы, которые оставляют наше общество в состоянии социальнополитического расслоения, резкой финансово-имущественной дифференциации, чрезмерной поляризации доходов. Появление этих проблем стало возможным вследствие проведения государством «пассивной» социальной политики, малозначимой роли гражданского общества в определении цивилизованных критериев отношений между социальными слоями и группами.

Ослабление социальной политики привело к снижению ее значимости, как системной социально-политической технологии улучшения условий жизнедеятельности общества. При этом она стала выступать частью политических технологий борьбы за власть, особенно в периоды проведения предвыборных кампаний, средством защиты интересов собственников, приватизировавших богатства страны.

В России, находящейся на начальном этапе становления гражданского общества, государство остается основным субъектом социальной политики. Это не дает возможности ослабить ее патерналистский характер, делегировать более широкий спектр социальных функций государства негосударственным субъектам. Поэтому «разгосударствление» социальной политики будет возможно только тогда, когда государство станет реальным гарантом «активной» социальной политики.

Современная социальная политика России еще не соответствует мировым параметрам. Так, например, еще в 1987 году ЮНЕСКО определила непререкаемое право человека получать за работу минимум 3 доллара в час, тогда как в настоящее время минимальный размер оплаты труда в России составляет 1 100 руб. в месяц. Даже с учетом его повышения к концу 2007 года до 2 200 руб., он составляет менее 25% от прожиточного минимума (в Европейской социальной хартии говорится, что соотношение чистой минимальной заработной платы и средней заработной платы должно быть не менее 60%, либо 50%, если это обеспечивает достойный уровень жизни)1.

Социальная политика не стала «областью цивилизованного диалога» между властью и народом. Это связано, прежде всего, с поляризацией позиций политических партий и движений, в том числе и представленных в Государственной Думе, и социальных партнеров - профсоюзов, работодателей и государства. Это касается и теоретических подходов к пониманию сути и содержания социальной политики, и вопросов выработки эффективного механизма ее реализации.

Осуществление социальной политики происходит при медленном освоении властью современных методов политического управления, цивилизованной модели политического поведения властвующей и оппозиционной элит, бизнеса и власти. В обществе отсутствует понимание превентивных возможностей социальной политики, тогда как успехов в развитии социальной жизни могут добиться те общества, которые проявляют заботу о будущих поколениях.

До последнего времени финансирование социальной политики осуществлялось по остаточному принципу, игнорировалась социальная направленность финансовой политики, отсутствовали социальные приоритеты при распределении дополнительных бюджетных доходов. В России сложилась ситуация, когда большинство населения испытывает материальную нужду, что отодвигает на второй план удовлетворение базовых потребностей. Квинтельный коэффициент дифференциации доходов возрос с 2,5-3 раз в конце 80-х годов до 7-9 раз в настоящее время. Тогда как критический порог дифференциации доходов в цивилизованных странах равен 5-6.

Одним из важнейших направлений социальной политики государства является социальная политика, формируемая в отношении Вооруженных Сил Российской Федерации. Фактически, это политика государства в отношении военнослужащих, членов их семей, военных пенсионеров, а также гражданских лиц, находящихся на пенсионном обеспечении Министерства обороны.

Состояние социальной политики в отношении Вооруженных Сил длительное время соотносилось лишь с результатами деятельности соответствующих органов социальной защиты. При этом военнослужащие и члены их семей, постепенно практически лишились статуса лиц, исполняющих особый вид государственной службы.

Время потребовало пересмотра места и роли социальной политики в жизни и деятельности военного человека. Повод для повышения ее эффективности был обусловлен:

Во-первых, особой ролью социальной политики государства в гармонизации общественных отношений, создании оптимальных и безопасных условий развития личности, поддержании в обществе политической стабильности и гражданского согласия. Мировой опыт показывает, что знание и использование государством унифицированных возможностей социальной политики способствует принятию своевременных, политически и экономически обоснованных, действий по решению или предупреждению большинства социально-политических и социально-экономических проблем индивидов, социальных групп, общества в целом.

Во-вторых, новизной, многоплановостью и сложностью задач, возникающих перед субъектами социальной политики, обусловленных кардинальными изменениями политического и экономического курса общественного развития. Радикальные преобразования общества сопровождались формированием прин-

ципиально новых политических, экономических и социальных отношений, требующих существенного обновления подходов к их осознанию, приданием нового качества социальной политике государства, способной гарантировать результативность и действенность взаимоотношений между социальными группами общества.

В-третьих, сложной и порой противоречивой динамикой социальноэкономического развития, длительным сохранением дезинтегрированности общества и власти, девальвацией военно-гражданских отношений и их негативным влиянием на развитие государства и армии. В этом смысле социальная политика должна была: консолидировать здоровые силы нации, направляя их деятельность в цивилизованное русло; минимизировать остроту противоречий, возникающих в общественной жизни; оптимизировать цели экономического и социального развития общества, с учетом интересов и потребностей всех социальных групп.

В-четвертых, необходимостью обновления основных направлений социальной политики в связи с переходом общества и армии на качественно новый уровень социально-политического и социально-экономического развития, кон-ституированием иных принципов жизни, изменением публично-статусного положения индивидов и социальных групп, усложнением механизма социального управления общественным развитием. Позитивные и негативные последствия государственной и военной реформ вызвали такие изменения, которые не находили своего отражения в социальной политике, проводимой государством.

В-пятых, сложной социальной ситуацией в армии, которая требовала совершенствования деятельности государства по ее оздоровлению, выявления условий и путей, позволяющих снизить уровень социального напряжения в воинских коллективах, минимизировала бы негативное влияние проблем реализации социальной политики.

С начала 90-х гг. внимание многих военных исследователей привлекли проблемы социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей, различные аспекты социально-политической деятельности государства в Вооруженных Силах, связанные с изменением принципа их комплектования, введением альтернативной гражданской службы, развитием военно-гражданских отношений и др.

Основными направлениями социальной политики в Вооруженных Силах сегодня являются: государственное страхование военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы; военно-социальные аспекты молодежной и се-

мейной политики государства; политика государства в области военного образования; в сфере труда и трудовых отношений в Вооруженных Силах; в области военно-социальной инфраструктуры армии; в области охраны здоровья военнослужащих и членов их семей; формирования доходов военнослужащих и гражданского персонала; в области пенсионного обеспечения граждан, проходивших военную службу или работавших в Министерстве обороны, членов их семей.

Несмотря на явное повышение эффективности решения существующих в рамках указанных выше направлений социальной политики проблем, их количество остается еще достаточным. Они характеризуются устойчивостью (их существованием длительное время); рецидивирующим характером (повторяемостью); разрушительным воздействием (ослаблением «иммунитета» армии, как социальной группы); неравномерностью проявления (в различных социальных подгруппах армейского социума); новизной и расширением спектра влияния.

Одной из таких проблем является негативное отношение большой части современной молодежи к армии и к службе в ней, обусловленное несоответствием ее состояния и повышенным требованиям молодежи к условиям своего существования, т.е. отсутствием цивилизованных условий жизни и службы. В условиях капитализации общественных отношений армия, по-прежнему, остается в стороне от этого процесса. Примеров масса: морально устаревший казарменный фонд, примеры плохого питания, малопривлекательная и немодная форма одежды, недостаточная обеспеченность, привычными сегодня с детства, компьютерами, Интернетом и т.д. Профессия офицера стала непривлекательной среди молодежи.

Как следствие, проблема снижения качества призывных ресурсов, на фоне того, что от призыва защищены льготами почти 80% призывников и проблема сохранения молодых офицеров. Количество уволенных офицеров в возрасте до 30 лет, на протяжении длительного времени составляет более одной трети от общего числа уволенных из армии. 35% офицеров заявляют, что материальное положение в последние годы ухудшилось, и лишь 5% офицеров, прапорщиков (мичманов) удовлетворены им (в 2003 г. таких было 20%).

Нерешенными остаются проблемы, связанные с регулированием семейных отношений. Семейная политика не в полной мере учитывает того, что семья военнослужащего - особенная семья, где все члены, наравне с главой семьи переживают трудности и лишения военной службы. Проблемы, обусловленные соци-

ально-экономическими причинами, негативно отразились на реализации основных социальных функций семьи (репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной и др.). Данные Социологического центра Вооруженных Сил РФ за 2005 год показывают, что только 12% опрошенных кадровых военнослужащих удовлетворены тем, как складывается их жизнь. Напряженность семейных отношений, как правило, находит выражение в конфликтах. Девять из десяти опрошенных военнослужащих заявили, что основными причинами конфликтов являются социальные проблемы (в %): материальные трудности - 52,1; житейско -бытовые проблемы - 24,3; жилищная проблема - 8,5; проблема воспитания детей - 8; личные взаимоотношения - 7.

Составной частью образовательной политики государства является политика в области военного образования. При всех положительных моментах реформирования военного образования произошедшее укрупнение вузов привело к потере ряда центров научных исследований и уникальных лабораторий, ликвидации ряда уникальных высших военно-учебных заведений. Остро ощущается нехватка педагогических кадров гуманитарного профиля, подготовка которых в Военном университете была прекращена. По различным причинам, и, в первую очередь, из-за нерешенности материальных вопросов, из учебных заведений уволились и продолжают уходить лучшие профессорско-преподавательские кадры, талантливые ученые и опытные наставники.

Специфическими особенностями характеризуется процесс реализации политики в сфере труда и трудовых отношений в Вооруженных Силах. Одна из основных задач этого направления - обеспечение безопасных условий труда и военной службы, предупреждение гибели и травматизма личного состава и гражданского персонала.

Это связано с тем, что, во-первых, гибель и травматизм военнослужащих (особенно в мирное время) создает негативный социально-политический фон, формирующий отношение к армии со стороны общества. Во-вторых, многие катастрофы и происшествия носят техногенный характер, приводят к гибели мирного населения не только нашей страны, но и зарубежья, становятся объектом расследования правительственных или межгосударственных комиссий. Все это, наряду со сложностью современного вооружения и военной техники, динамизмом военной службы, доступом людей к оружию, напряжением физических и психических сил, делают военную службу областью повышенного риска, или «особым видом государственной службы».

Наличие происшествий и преступлений с гибелью военнослужащих свидетельствует о непростой социальной ситуации в армии. Остро стоят проблемы самоубийств, неуставных взаимоотношений, гибели людей во внеслужебное время, при несении службы в суточном наряде, новых угроз для жизни человека (например, СПИД). За 2006 г. количество преступлений в войсках увеличилось на 8% по сравнению с 2005 г.

Наиболее острая и трудноразрешимая проблема социальной политики в области военно-социальной инфраструктуры армии - обеспечение военнослужащих жильем, которая в условиях реформирования и сокращения армии перестала быть внутриведомственной, а вышла на государственный уровень и приобрела общественно-политическую значимость.

Настало время, когда общество должно взять на себя ответственность за социальный контроль в вопросах обеспечения и распределения жилья военнослужащим, и, в первую очередь, уволенных с военной службы. Бесквартирный полковник, прослуживший Отечеству 30-35 календарных лет - явление горькое и унизительное. При этом принятые программы решения жилищной проблемы в Вооруженных Силах, по словам многих политиков и самих военных, лишь снимет напряженность в армии, но не решит проблему кардинально.

В числе проблем состояние здоровья военнослужащих и членов их семей, которое является достоянием не только индивидуальным и семейным, а и социально-политическим. Как важнейший показатель боеготовности Вооруженных Сил оно, во многом, зависит от эффективности политики в области охраны здоровья военнослужащих и членов их семей. Вместе с тем, уже длительное время, конституционные гарантии медицинской помощи не согласуются с политическими заявлениями органов власти, с уровнем финансирования медицины, с реальными потребностями военнослужащих и членов их семей.

Спектр медицинских услуг, предоставляемых военнослужащим и членам их семей, ограничен. Большинство дорогих видов лечения практически недоступны для них. При этом, в нарушение Указа Президента РФ 1992 г. № 1137 «О мерах по развитию здравоохранения в Российской Федерации», Минздрав России не включает военно-медицинские учреждения в перечень учреждений, оказывающих такую медицинскую помощь.

Военная медицина, обслуживающая около 6 млн. человек, оказалась в сфере экономических и политических интересов крупных финансовых групп. Произошло необоснованное сокращение санаториев, домов отдыха и туристических

баз. Теперь, по расчетам Главного военно-медицинского управления Министерства обороны РФ, военнослужащий, проходящий службу по контракту, имеет реальную возможность получить путевку на отдых один раз в 12 лет. Вместе с тем, в ходе мониторинга было выяснено, что 35% военнослужащих имеют один выходной в неделю, два выходных могут себе позволить лишь около 13% военнослужащих. Существует проблема увеличения интенсивности воинского труда, которая только за последние 5 лет возросла практически в 2 раза.

Существует проблема формирования дохода семьи военнослужащего, который является центральным элементом уровня жизни. Проблема состоит в отсутствии разумного подхода, адекватного реальной складывающейся социальноэкономической ситуации в стране, учета его социально-политических свойств дохода, который предопределяет дифференциацию условий жизни и место военнослужащих в социальной структуре общества. Это связано с тем, что:

а) абсолютное большинство военнослужащих, так же как и большинство граждан, не сумели, в силу объективных и субъективных причин, правильно распорядиться приватизационными чеками;

б) содержание военнослужащими своего личного подсобного хозяйства, если оно и есть, это вынужденная мера, а не выход из ситуации, особенно для семей молодых офицеров;

в) мала вероятность наличия у военнослужащих частной собственности. И даже если она есть, то процент таких военнослужащих, от общего числа, минимальный;

г) малообоснованные возможности получения процентов от денежных вкладов и операций с ценными бумагами, вложения средств в валюту, так как накопительной части бюджета военнослужащего практически нет.

Показатель бедности - среднедушевой доход, если он ниже бюджета прожиточного минимума и ниже среднего дохода по региону. Реально, по уровню совокупных ежемесячных денежных доходов, военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, уже длительное время отстают от среднего уровня по стране. В 2006 году 47% офицеров находились за чертой бедности4.

Эффективность воздействия социальной политики на состояние Вооруженных Сил, социальное положение военнослужащих и членов их семей, является прямым следствием ее качества. Мерами формирования эффективной социальной политики могут стать:

1. Преодоление социально-политической разобщенности общества, влияющей на состояние отношений в системе «общество - государство - армия».

2. Национальный приоритет социальной политики в отношении Вооруженных Сил.

3. Переход государства от политики социальной защиты военнослужащих и членов их семей к эффективной политике социального развития армии.

4. Усиление социальной составляющей в планах и программах военного строительства.

Обществом и органами власти, посредством официальных социальнополитических установок, должно стимулироваться конструктивное отношение субъектов социальной политики к процессу ее реализации в Вооруженных Силах. Органы государственной власти должны четко сформулировать свою идеологическую позицию в отношении социального облика армии, условий жизни и деятельности военнослужащих и членов их семей, места и роли таких регуляторов как культура, традиции, мораль, сознание, научность и целостность мышления.

На фоне этого встает задача создания специального административного органа, в обязанности которого будет входить задача активного участия в процессе формирования социальной политики государства и координации усилий всех структур Министерства обороны при ее реализации. К примеру, процессу институализации социальной политики будет способствовать совершенствование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и созданного при нем отдела по правам военнослужащих (о целесообразности существования такого института говорит опыт Германии, где Уполномоченному по правам военнослужащих подается от 8 до 10 тыс. жалоб в год)5; реализация идеи создания профсоюза военнослужащих, как общественной организации, способной отстаивать права военнослужащих; оптимизация деятельности негосударственных органов, институтов общества и армейской общественности. Важно, чтобы их деятельность была направлена на содействие государству в реализации целей социальной политики и закреплялась законодательно.

В современных условиях социальная политика должна быть обеспечена юридическими, правовыми гарантиями. Давно назрела необходимость закрепить в Конституции РФ весь комплекс прав, гарантирующих социальное положение военнослужащих. Пример в этом отношении дает мировой опыт. Так, в Основном законе ФРГ содержится более 20 статей, посвященных правам военных6.

Необходима координация усилий государственных институтов и общественности на всех уровнях управления с целью достижения четкого взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей в процессе разработки, утверждения и реализации законов и нормативных актов по проблемам армии. «Военный пакет» законов, положения законодательных актов, связанных с вопросами социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, должны пройти соответствующую экспертизу. Их необходимо адаптировать к современной социально-экономической ситуации в обществе.

Условия жизни и службы военнослужащих и членов их семей - результат конкретной социально-политической и социально-экономической деятельности государства, который зависит от эффективности механизма реализации социальной политики. Его совершенствование связано, в первую очередь, с целенаправленной деятельностью основных и вспомогательных субъектов по научному обоснованию принимаемых решений, анализу и прогнозированию развития социально-экономической ситуации в государстве и в армии, другими словами, с научной организацией труда.

В условиях возрастания роли социальной политики необходимо значительно расширить военно-научные исследования опыта реализации социальной политики в армиях зарубежных стран, устранить проблемы социальнополитической статистики. Процесс формирования социальной политики должен опираться на прогнозируемые разработки.

Сегодня государство и общество должно активизировать процессы модернизации военной сферы, используя в качестве инструмента практическую реализацию принципов социальной политики, таких как: принцип социального партнерства, принцип социальных гарантий, принцип социальной компенсации.

1 Законодательное регулирование оплаты труда: проблемы и практика реформирова-ния//Аналитический вестник. М.: Информационно-аналитическое управление аппарата Совета Федерации, 2002. № 25. С. 12-13.

2 Титов П. Скорее исключение, чем правило // Независимое военное обозрение. 2002. 29 ноября.

3 Мухин В. Лукавые показатели правопорядка //Независимое военное обозрение. 2006. 1-7 декабря.

4 Иванов В. Медленно запрягают и никуда ехать не торопятся // Независимое военное обозрение. 2006. 15-21 декабря.

5 Хагена Г. Гражданский контроль в Германии // Гражданский контроль над Вооруженными силами: иностранный опыт и специфика России. М.: Русский путь, 1999. С. 115.

6 См.: Армия России сегодня и завтра. М.: Клуб "Реалисты", 1995. № 10. С. 90.